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據(jù)統(tǒng)計，截至2016年年底，浙江省已建和在建地面光伏電站96個，裝機330萬千瓦，總占地面積5.79萬畝，其中農(nóng)用地4.96萬畝，農(nóng)用地中耕地3.53萬畝。上述用地中除升壓站、配電室、辦公用房等使用的390畝土地依法辦理了建設(shè)用地審批手續(xù)，其余用地均采用租賃方式取得。2017年已立項擬建的電站34個，裝機100萬千瓦，規(guī)劃用地2.46萬畝，其中農(nóng)用地1.83萬畝（含耕地1.64萬畝）。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，光伏發(fā)電項目使用農(nóng)用地，一律按建設(shè)用地管理，然而浙江目前的用地現(xiàn)狀和管理與此有一定差距。

 

一是新墾造的耕地。包括圍填海開墾的耕地和開發(fā)后地力較差的耕地，此類耕地形成一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力需要幾年的地力提升過程。光伏企業(yè)使用此類土地需要較大的資金投入以改良土壤條件，地方政府比較支持。

 

二是等次較低的坡耕地或撂荒的耕地。這類土地一般位置偏僻、土地貧瘠，農(nóng)民不愿耕種，光伏發(fā)電項目使用這類土地，有利于土地的流轉(zhuǎn)和開發(fā)，涉地群眾持歡迎態(tài)度。

 

三是地勢平坦的耕地。這類耕地質(zhì)量相對較高，甚至是水田、基本農(nóng)田，地方政府及有關(guān)部門對此意見不一，國土部門對耕地保護持擔憂態(tài)度。光伏企業(yè)對這類土地的投入較大，有的直接建成了鋼架結(jié)構(gòu)的大棚、溫室，形成初具規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較高，用地符合設(shè)施農(nóng)用地的特點。

四是坑塘水面。企業(yè)在水面上方架設(shè)光伏板，水域則繼續(xù)從事漁業(yè)養(yǎng)殖。

 

經(jīng)調(diào)研分析，浙江省的資源稟賦難以支撐現(xiàn)行土地政策下光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。浙江省“七山一水二分田”，土地后備資源稀少，未利用地主要集中在東部沿海灘涂，在未利用地上發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的空間十分有限。與此同時，地面光伏電站在現(xiàn)行用地政策下幾乎沒有生存條件。所有用地均按建設(shè)用地管理產(chǎn)生的成本，無論是土地規(guī)劃、計劃、占補平衡、征收、供地等任一環(huán)節(jié)，政府及投資主體都難以承受。光伏發(fā)電尚屬微利行業(yè)，企業(yè)收益主要依靠政府補貼等扶持政策和目前用地方式的“紅利”，如果增加每畝幾十萬的用地成本，則會讓這一產(chǎn)業(yè)在浙江難以發(fā)展。

 

對此情況，調(diào)研組認為，應(yīng)按照以下思路完善地面光伏電站的用地政策：新建地面光伏電站嚴禁占用永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)的耕地和水田等優(yōu)質(zhì)耕地。在不破壞種植條件、不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀的前提下，允許光伏方陣建設(shè)使用條件較差的一般農(nóng)用地，主要包括常年棄耕且土地等級較低的耕地和新開墾水土條件較差的坡耕地，對上述用地不變更為建設(shè)用地，按原地類管理。

 

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省地面光伏電站用地管理呈現(xiàn)四方面特點：

 

一是升壓站、配電室、辦公用房等建設(shè)用地，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，通過“招拍掛”的方式供地。

 

二是鼓勵使用沿海灘涂、廢棄礦山、低丘緩坡等非耕地資源建設(shè)光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不破壞耕作層的用地部分，可按原地類認定。

 

三是對利用農(nóng)業(yè)大棚、畜禽舍等上方架設(shè)電池組件進行綜合利用的“互補”型項目，可參照設(shè)施農(nóng)用地管理政策。

 

四是加強項目的后期監(jiān)測，部分地方國土部門對占用耕地的“農(nóng)光互補”項目開展巡查，對破壞耕作層的行為提出整改意見。

 

在這一過程中，地方政府及發(fā)改、經(jīng)信、財政、環(huán)保、扶貧等部門積極支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，光伏電站涉地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾對企業(yè)通過租賃的方式使用土地也持積極態(tài)度。這在一定程度上也增加了地方國土資源部門對光伏電站用地的監(jiān)管難度。

 

按照國土資源部2016年度土地變更調(diào)查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查的要求，光伏用地圖斑必須變更為建設(shè)用地，未辦理用地手續(xù)的則應(yīng)按違法用地查處。如此，地方國土資源部門將面臨行政不作為、甚至失職瀆職的風(fēng)險。據(jù)2016年土地變更調(diào)查初步統(tǒng)計，浙江全省光伏用地圖斑208個，面積1.81萬畝，其中農(nóng)用地1.53萬畝(含耕地1.14萬畝)。這里僅農(nóng)用地一項就已超過去年全省衛(wèi)片執(zhí)法檢查違法用地總量，全部按違法用地查處也不太現(xiàn)實。

 

對此，調(diào)研組建議加強對已建和在建地面光伏電站用地的清理和監(jiān)管，對已建和在建地面光伏電站用地情況進行調(diào)查摸底并建立臺賬。對占用的基本農(nóng)田，應(yīng)通過調(diào)整布局的方式予以劃出；對光伏方陣使用的一般農(nóng)用地，國土部門應(yīng)會同農(nóng)業(yè)部門進行跟蹤監(jiān)督，保證農(nóng)業(yè)開發(fā)利用方案的落實和土壤改良、地力提升及農(nóng)民收入各項目標的實現(xiàn)。

 

光伏發(fā)電是新興產(chǎn)業(yè)，與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)不同，各部門相對應(yīng)的管理多處于“盲區(qū)”。從調(diào)研情況看，林業(yè)部門規(guī)定比較明確，地面光伏電站只能使用密度低于50%的疏林地，并在使用前要取得省林業(yè)廳頒發(fā)的《使用林地審核同意書》；環(huán)保部門要求電站建設(shè)期間控制因施工的廢水排放、廢料處理帶來的環(huán)境污染，對后期的環(huán)境影響沒有評價和跟蹤；農(nóng)業(yè)部門沒有對地面電站使用農(nóng)用地提出異議，對光伏發(fā)電是否影響農(nóng)作物生產(chǎn)和耕地質(zhì)量沒有評估和跟蹤監(jiān)測的要求；規(guī)劃、住建部門在項目選址、開工建設(shè)審批中沒有要求企業(yè)出具土地使用的證明材料；發(fā)改、電力部門在電站并網(wǎng)發(fā)電的相關(guān)審批程序中，也沒有要求國土資源部門提出意見。

 

為了解決這一管理“盲區(qū)”，調(diào)研組提出落實項目用地監(jiān)管的共同責任，建立相關(guān)部門共同責任機制，充分發(fā)揮各部門在職責范圍內(nèi)的職能作用，強化對使用農(nóng)用地特別是耕地的地面光伏電站立項、建設(shè)、驗收以及后期監(jiān)管的共同責任。

 

農(nóng)業(yè)開發(fā)利用方案應(yīng)作為地面光伏電站項目立項的重要競爭性指標，達不到要求的不得備案；項目施工中，相關(guān)部門應(yīng)對光伏發(fā)電和農(nóng)業(yè)開發(fā)兩項建設(shè)進行同步監(jiān)督，并明確糾錯、整改的要求和責任；對光伏發(fā)電和農(nóng)業(yè)開發(fā)兩項建設(shè)同步驗收且全部通過的，方可并網(wǎng)發(fā)電并享受有關(guān)優(yōu)惠政策；電站運行期間，國土資源和農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)用地使用和土壤改良情況進行定期巡查、動態(tài)監(jiān)測和年度評估，評估結(jié)果與政府補貼掛鉤，確保耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收等各項要求的落實。

 

此外，省級發(fā)改、經(jīng)信、財政、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、漁業(yè)等部門應(yīng)共同研究制定“農(nóng)（漁）光互補”的項目建設(shè)標準，明確光伏板支架的高度和密度、光伏板大小規(guī)格、地面采光率等技術(shù)指標，確保項目建成后具備良好的農(nóng)作物生長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。同時，將以上指標納入光伏電站的竣工驗收內(nèi)容并提出明確的約束性要求。