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新能源項(xiàng)目全過程法律服務(wù)指引

項(xiàng)目用地篇

本文項(xiàng)目用地篇繼續(xù)以陸上風(fēng)電和地面集中式光伏項(xiàng)目為主線，重點(diǎn)介紹新能源項(xiàng)目用地方面的相關(guān)法律規(guī)定并探討用地法律風(fēng)險(xiǎn)問題。對于新能源項(xiàng)目的項(xiàng)目用地來說，具有土地類型復(fù)雜、用地面積需求較大及不同功能分區(qū)用地類型不一的特點(diǎn)，并且項(xiàng)目常見于偏遠(yuǎn)山區(qū)、林地、草地或沙漠戈壁之中，導(dǎo)致項(xiàng)目用地前期獲取手續(xù)繁瑣，各地監(jiān)管部門相關(guān)規(guī)定和要求差異較大，而新能源的項(xiàng)目用地問題又恰恰是項(xiàng)目的“核心地基”，地基不牢固搭建高樓將無從談起。

一、概述

根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定的土地用途制度及土地利用總體規(guī)劃，目前主要將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，具體如下：

為了推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展,國家明確其用地管理政策,確立了新能源項(xiàng)目的用地基本原則和不同類型項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)取得方式，對占用未利用地、農(nóng)用地(如林地、草地、耕地等)的新能源項(xiàng)目實(shí)行分類管理。項(xiàng)目用地取得方式可以根據(jù)用地性質(zhì)不同,分為出讓、劃撥、租賃和轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地等。針對光伏項(xiàng)目和風(fēng)電項(xiàng)目,國家還頒布了更具體的法律法規(guī),提出了原則性的要求?？傮w而言，在建設(shè)用地總量、土地用途方面我國推行嚴(yán)格的監(jiān)管制度,在積極發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的同時(shí),嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

二、項(xiàng)目功能分區(qū)及用地要求

（一） 光伏項(xiàng)目用地

光伏項(xiàng)目中的用地，可以根據(jù)電站各組成部分的不同功能，分為不同的功能分區(qū)，每一分區(qū)可以使用的用地類型也有所區(qū)別。按照光伏項(xiàng)目的用地條件，可以分成四種類型，具體如下：

（二） 陸上風(fēng)電項(xiàng)目

與光伏項(xiàng)目類似，陸上風(fēng)電項(xiàng)目的各個(gè)功能分區(qū)用地類型不盡相同，各個(gè)功能分區(qū)用地類型主要可以分為五類，具體如下：

三、項(xiàng)目用地獲取

（一）項(xiàng)目用地取得流程

按照法律法規(guī)的要求，新能源項(xiàng)目投建全過程，對于項(xiàng)目用地應(yīng)申請使用國有土地,取得方式一般為劃撥或出讓。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);涉及征收農(nóng)用地的，應(yīng)由主管部門在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)。對于項(xiàng)目升壓站、綜合樓、風(fēng)電項(xiàng)目風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)等永久用地部分，原則上均應(yīng)按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。

項(xiàng)目用地取得流程具體如下：

（二）可以通過劃撥或出讓方式取得項(xiàng)目用地

新能源項(xiàng)目中的變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施、發(fā)(變)電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施、發(fā)電工程電機(jī)等屬于《劃撥用地目錄》要求的，可采取劃撥供應(yīng)范疇。對于新能源項(xiàng)目永久用地部分，在依法轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，可以采用劃撥方式獲得土地使用權(quán)。除通過劃撥或出讓方式直接取得國有土地使用權(quán)外，對于分散式風(fēng)電，項(xiàng)目開發(fā)主體還可租用其他單位建設(shè)用地開發(fā)分散式風(fēng)電項(xiàng)目。

（三）承包租賃用地

項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得。此外，國家政策目前對于光伏復(fù)合項(xiàng)目用地提供了大量支持，明確了項(xiàng)目場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì):采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

1.承包租賃用地的前提

（1）通過承包租賃等方式取得用地的方式，只適用于新能源項(xiàng)目中不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分。根據(jù)項(xiàng)目的用地實(shí)際情況，光伏陣列、風(fēng)電項(xiàng)目的吊裝平臺及施工道路等用地，通常可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途和原有的用地性質(zhì)，通過租賃方式解決用地，但不占用永久基本農(nóng)田是基本紅線。

（2）對于光伏項(xiàng)目來說，如果項(xiàng)目用地涉及農(nóng)用地承包或租賃的，項(xiàng)目會(huì)被認(rèn)定為光伏復(fù)合項(xiàng)目。目前國內(nèi)部分地區(qū)要求光伏復(fù)合項(xiàng)目必須編制土地復(fù)合利用方案，在項(xiàng)目所在地主管部門報(bào)備。在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，應(yīng)保證光伏項(xiàng)目滿足復(fù)合項(xiàng)目的要求，對農(nóng)用地進(jìn)行返租或通過其他方式保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免項(xiàng)目所涉農(nóng)用地拋荒、撂荒。按照最新《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》的要求，采用租賃方式取得光伏方陣用地的，用地單位與村集體或土地權(quán)利主體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補(bǔ)償協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)協(xié)議報(bào)當(dāng)?shù)乜h級自然資源和林草主管部門進(jìn)行備案。

2.用地方式及合規(guī)提示

承包租賃用地主要有直接發(fā)包、租賃及轉(zhuǎn)包三種方式，具體如下：

四、項(xiàng)目用地涉林

隨著對生態(tài)保護(hù)工作的愈發(fā)重視,我國對于新能源項(xiàng)目占用林地這一重要的生態(tài)資源,實(shí)施了嚴(yán)格的監(jiān)管制度。若項(xiàng)目使用了林地等敏感區(qū)域,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查項(xiàng)目用地合規(guī)性。關(guān)于林地用地規(guī)則，具體如下：

五、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地

在上述項(xiàng)目分區(qū)中屬于永久用地的范圍，投資人應(yīng)當(dāng)申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。若該部分項(xiàng)目用地原為農(nóng)用地,則應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),具體如下：

投資人需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)的,在前期應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目所在地土地主管部門進(jìn)行積極溝通,明確項(xiàng)目所在地土地利用年度計(jì)劃是否可滿足項(xiàng)目的建設(shè)用地指標(biāo)、辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的周期并核算取得建設(shè)用地土地使用權(quán)相關(guān)稅費(fèi)金額,對于投資風(fēng)險(xiǎn)作前期評估。

六、項(xiàng)目用地合規(guī)性分析

（一）未批先建

新能源項(xiàng)目的用地獲取、招拍掛流程和土地使用權(quán)證辦理等需耗費(fèi)大量時(shí)間，尤其遭遇征地周期長、趕工期等不可控因素，部分項(xiàng)目存在未批先建的問題。若缺少前置行政審批程序，即直接導(dǎo)致項(xiàng)目存在違法違規(guī)占地開工的風(fēng)險(xiǎn)。因項(xiàng)目用地的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，投資人受到相關(guān)行政處罰，甚至被主管部門限期拆除已有建筑物并恢復(fù)原狀等案例屢見不鮮。

在新能源項(xiàng)目上述問題的“批準(zhǔn)”手續(xù)，主要是指取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證而進(jìn)行動(dòng)工建設(shè)的，將被處以責(zé)令停止建設(shè)、限期改正或拆除，沒收實(shí)物或違法收入、罰款等行政處罰。例如2022年徐州市賈汪區(qū)偉昌新能源科技有限公司行政處罰一案，當(dāng)事人因未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地建造風(fēng)電升壓站，宜興市自然資源和規(guī)劃局對其作出嚴(yán)重處罰，責(zé)令該公司退還非法占用的3052平方米土地、拆除非法占用土地建造的電力井、道路并恢復(fù)土地原狀等。

（二）以租代征

在新能源項(xiàng)目中,除了本文提到的例外情形,對于被列為占用永久用地的用地區(qū)域,應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。但是,實(shí)操中時(shí)常出現(xiàn)以租代征的情況, 很多新能源項(xiàng)目為加快進(jìn)程，對于項(xiàng)目永久性建筑用地不按法律規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，采用以租代征的方式加速開發(fā)建設(shè)。

以租代征，主要是指項(xiàng)目公司通過與村委會(huì)等不適格主體簽訂租賃土地協(xié)議的方式，代替農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征地審批手續(xù)的辦理，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行永久性建筑物建設(shè)。若屬于未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的違法行為，存在被土地行政主管部門要求限期拆除和罰款的風(fēng)險(xiǎn)。若非法占用農(nóng)用地，且改變土地用途的面積較大，造成嚴(yán)重后果的，則構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。例如恭城潔源新能源有限公司在恭城縣建設(shè)恭城低風(fēng)速試驗(yàn)風(fēng)電場項(xiàng)目中，因原征地與其他項(xiàng)目征地有重疊的部分，部分村不同意在其長山區(qū)域修建道路、安裝風(fēng)機(jī)，為完成投資建設(shè)任務(wù)和加快工程進(jìn)度，在未完善林業(yè)變更報(bào)批手續(xù)的情況下，改變部分機(jī)位設(shè)計(jì)位置和道路走向，非法占用農(nóng)用地，造成植被被破壞。被廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣人民法院認(rèn)定違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)林業(yè)主管部門審批，非法占用農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，判決構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

因此，投資人進(jìn)行項(xiàng)目用地合規(guī)審查時(shí),應(yīng)重點(diǎn)審查項(xiàng)目用地的權(quán)利來源及獲取過程。在上文所述的，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)卻僅通過租賃方式取得“土地使用權(quán)”的用地分區(qū),應(yīng)考量相應(yīng)法律風(fēng)險(xiǎn)并估算合規(guī)成本。

（三）占用基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田,是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。最新的法律法規(guī)已將原有的“基本農(nóng)田”更改為“永久基本農(nóng)田”,這一措辭的改變充分體現(xiàn)了永久保護(hù)基本農(nóng)田的價(jià)值理念。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后,任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途,不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間,嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批,嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的,必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。

同時(shí),政府主管部門對新能源項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田事宜也作出了具體規(guī)定:針對光伏項(xiàng)目，禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田,嚴(yán)禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項(xiàng)目；針對風(fēng)電項(xiàng)目,風(fēng)電場工程建設(shè)原則上不得占用耕地,不得占用基本農(nóng)田。

因此,項(xiàng)目投資人在項(xiàng)目選址前應(yīng)盡量避讓永久基本農(nóng)田區(qū)域,在進(jìn)行新能源項(xiàng)目用地合規(guī)審查時(shí),應(yīng)嚴(yán)格注意項(xiàng)目存在涉及占用永久基本農(nóng)田的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

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