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二、案例發(fā)現(xiàn)

從對我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩進行的案例分析可以看出，我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩實際上是由政府規(guī)制失靈所引起的，或者說是政府規(guī)制失靈導(dǎo)致了市場失靈。我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩從政府規(guī)制失靈到市場失靈的演進路徑如圖二所示。

(一)政府干預(yù)是行業(yè)性產(chǎn)能過剩的主要原因

從光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，產(chǎn)能過剩矛盾不斷加劇與政府的不當(dāng)干預(yù)有關(guān)。從幾次行業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點來看，政府對光伏產(chǎn)業(yè)的推動對整個行業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。中央依據(jù)對國際和國內(nèi)市場的研制，制定相關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府依據(jù)相關(guān)政策，使用資源配置權(quán)力，大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從光伏產(chǎn)業(yè)演進來看，政府干預(yù)引導(dǎo)了整個演進進程。1998年，我國第一個光伏項目就是在政府的引導(dǎo)下建立的。2005年，當(dāng)歐洲對光伏行業(yè)進行補貼時，中央通過對市場上行的解讀制定了《中華人民共和國可再生能源法》，地方政府也以資金支持、土地支持、稅收優(yōu)惠等方式對光伏企業(yè)的建立提供扶持，這造成在全國范圍內(nèi)光伏企業(yè)數(shù)量迅速增長，行業(yè)競爭激烈。

2007年，全球經(jīng)濟危機加劇了光伏行業(yè)風(fēng)險，如果由市場機制進行自我調(diào)節(jié)，可能很多國內(nèi)企業(yè)會破產(chǎn)倒閉，適時退出。然而，政府的干預(yù)造成了一些原本應(yīng)該淘汰的企業(yè)并沒有從光伏行業(yè)中淘汰出局。2011年之后，歐洲各國對光伏行業(yè)財政補貼率陸續(xù)下降和歐美的“雙反”調(diào)查使我國光伏產(chǎn)業(yè)市場需求進一步萎縮，整個國內(nèi)光伏行業(yè)發(fā)展面臨困境。如果金融危機時已經(jīng)淘汰一些企業(yè)，所剩企業(yè)或許不會這番困難，政府也不會面臨光伏企業(yè)破產(chǎn)的窘迫。為挽救光伏產(chǎn)業(yè)，政府一方面與歐美協(xié)商“雙反”事宜，以保留原來的國際市場份額;另一方面鼓勵分布式光伏發(fā)電項目，以擴大國內(nèi)需求。地方政府基于“金太陽”工程和鼓勵分布式光伏發(fā)電項目政策，采取擔(dān)保貸款、國有資產(chǎn)注入、地方并購等方式幫扶所轄光伏企業(yè)度過難關(guān)，使得我國光伏產(chǎn)業(yè)形成“腸梗阻”。

由此可見，政府干預(yù)是誘發(fā)產(chǎn)能過剩的主要原因。在西方經(jīng)濟發(fā)達國家以及傳統(tǒng)的產(chǎn)能過剩理論研究中，市場失靈一直是學(xué)術(shù)界公認的引發(fā)產(chǎn)能過剩的主要原因。然而，正如一些學(xué)者所指出的，在我國，市場失靈難以全面和有效解釋行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題。投資拉動和出口導(dǎo)向的宏觀經(jīng)濟政策，以及晉升制度、預(yù)算軟約束、土地模糊產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護體制等制度缺陷是導(dǎo)致我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩的主要原因。