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3月28日，美國商務部（DOC）宣布，將立案調(diào)查中國光伏組件制造商通過將部分制造業(yè)務轉(zhuǎn)移到東南亞國家以規(guī)避反傾銷和反補貼關稅的行為。本次調(diào)查是應美國光伏組件企業(yè)在今年二月份的請愿書而提起的。2021年8月16日，美國企業(yè)曾向DOC申請對用產(chǎn)自中國的硅片等上游材料在越南、泰國及馬來西亞完成部分或全部組裝并出口美國的晶硅光伏電池及組件分別發(fā)起反規(guī)避調(diào)查，但未獲得批準。此次調(diào)查將覆蓋柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南，涉及天合、阿特斯、協(xié)鑫集成、隆基、晶科、晶澳、騰暉、正泰等中國乃至全球光伏產(chǎn)品龍頭企業(yè)。

本次調(diào)查的起因可追溯到美國自2011年起對中國光伏產(chǎn)品的反傾銷、反補貼“雙反”調(diào)查。美國的貿(mào)易反規(guī)避調(diào)查是對反傾銷、反補貼措施的配套制度。2011年11月，DOC就中國光伏產(chǎn)品立案啟動“雙反”調(diào)查。2012年10月，DOC作出終裁，決定對中國輸美光伏產(chǎn)品征收最高約250%的“雙反”關稅。2014年1月，DOC再次對我國輸美光伏產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查。2015年5月，DOC作出終裁，決定對中國大陸光伏制造商執(zhí)行最高165%的懲罰性關稅。2015年7月，DOC公布對中國光伏產(chǎn)品“雙反”案第一次行政復審終裁結果，對相關產(chǎn)品實施最高238.95%的關稅。

在美國“雙反”措施的壓迫下，從2011年至今，我國光伏企業(yè)不斷努力求生：一方面，加強技術創(chuàng)新，上下游的多個環(huán)節(jié)進行生產(chǎn)工藝優(yōu)化，有效降低成本和提高競爭力；另一方面，在越南、馬來西亞等國家建設了生產(chǎn)基地，將部分輸美產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到這些國家，利用中國產(chǎn)的上游材料在這些國家組裝后出口美國，以規(guī)避“雙反”關稅。

2015年，中利騰輝在泰國建設了500MW一體化太陽能電池及組件組裝廠。2015年，晶科在馬來西亞濱城建立生產(chǎn)基地，該生產(chǎn)基地光伏電池和組件的年產(chǎn)能已分別達到3GW和2.5GW。2016年2月，隆基收購了馬來西亞古晉的一家硅片廠。2019年，隆基在古晉新建一座年產(chǎn)能1GW的光伏電池片生產(chǎn)廠。2020年2月，隆基收購了寧波宜則位于越南的光伏電池及組件生產(chǎn)基地，獲得光伏電池年產(chǎn)能3GW和光伏組件年產(chǎn)能7GW。據(jù)《全球光伏》的統(tǒng)計，截至2021年9月，美國進口的光伏組件中，80%來自中國企業(yè)在東南亞的工廠。

根據(jù)美國《1988年貿(mào)易法》，DOC有權采取措施阻止規(guī)避反傾銷/反補貼的行為。觸發(fā)DOC反規(guī)避調(diào)查的情形包括商品在進口到美國之后完成最后工序、商品在原產(chǎn)國進行簡單的修改后再出口美國、商品在第三國加工生產(chǎn)、商品被進行后續(xù)開發(fā)變更后再出口美國。如果DOC認定商品存在規(guī)避的情況，則該商品將同等適用相關的反傾銷/反補貼措施（包括繳納反傾銷/反補貼稅保證金），并且有權要求海關繼續(xù)暫停對涉案商品的清關。

按照DOC的審查標準，對于進口商品在第三國加工的情形，“受調(diào)查國家之間的貿(mào)易趨勢變化”（例如零部件來源國與第三國之間的零部件貿(mào)易是否在反傾銷稅或反補貼稅實施后大幅增加）和“零部件來源國的出口商與第三國的組裝廠是否有關聯(lián)關系”是用于判定是否存在規(guī)避的其中兩項重要因素。中國光伏企業(yè)對東南亞的大量投資是美國發(fā)起本次反規(guī)避調(diào)查的一個主要原因。

根據(jù)DOC網(wǎng)站的披露，DOC于1997年首次發(fā)起反規(guī)避調(diào)查，截至2020年10月一共發(fā)起了48起。其中，涉及中國商品的案件有35起，占73%。在所有已發(fā)起的調(diào)查中，有31起已作出最終裁定，認定存在規(guī)避的有26起，占84%。涉及中國商品的調(diào)查中，僅有3起獲得不存在規(guī)避的裁定。

在觸發(fā)DOC反規(guī)避調(diào)查的違規(guī)事項中，“第三國加工”占比最高，達三分之二。第三國加工的案例中，最常涉及的加工第三國是越南、印度、泰國和馬來西亞。例如，在2018年5月23日結案的針對來自中國的冷軋扁鋼產(chǎn)品反規(guī)避調(diào)查中，以產(chǎn)自中國的熱軋?zhí)间摓樵显谠侥仙a(chǎn)的冷軋扁鋼產(chǎn)品被認定為以“第三國加工”方式規(guī)避美國對中國冷軋扁鋼產(chǎn)品的反傾銷/反補貼措施。

除了DOC，海關及邊境保護署（CBP）也有權進行反規(guī)避調(diào)查。根據(jù)美國《2015年執(zhí)行與保護法》，CBP將對謊報原產(chǎn)地、謊報商品歸類、經(jīng)第三國轉(zhuǎn)運等情形進行調(diào)查，以確定進口商品是否規(guī)避美國反傾銷/反補貼措施。如果認定構成規(guī)避，CBP將暫停商品清關、延長清關期限、要求繳納反傾銷/反補貼稅、處以罰款甚至移交刑事調(diào)查。

面對來勢洶洶的反規(guī)避調(diào)查，吃透規(guī)則、積極應訴當然不失為可取的策略。但是，這是一種兵來將擋的被動應對策略，無助于從根本上防止或減少反規(guī)避調(diào)查的發(fā)生。而且，經(jīng)常遭受反規(guī)避調(diào)查對第三國也會產(chǎn)生負面影響，因為反規(guī)避措施可能被擴展適用于該國出口美國的所有同類商品，而不僅僅是被調(diào)查的生產(chǎn)商的商品，甚至美國還可能進而對該國的相關商品發(fā)起反傾銷/反補貼調(diào)查或其他貿(mào)易制裁。這種風險給第三國政府造成了很大的壓力，最終將壓縮中資企業(yè)的生存空間。

因此，應對美國反規(guī)避調(diào)查的最有效策略應從供應鏈籌劃和產(chǎn)品升級著眼：在面對反傾銷/反補貼措施威脅時，審慎選擇可向第三國轉(zhuǎn)移產(chǎn)能的產(chǎn)品。具體而言，應選擇能在第三國當?shù)亟鉀Q大部分和關鍵原材料和部件供應的產(chǎn)品，盡量實現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)的真正本地化，這樣不僅可有效降低跨境原材料和部件供應的成本，還能享受美國給予該國商品的優(yōu)惠關稅待遇（如美國給予大部分東南亞國家的普惠制待遇），更有助于提高反規(guī)避調(diào)查的勝訴率。難以提高本地化率的產(chǎn)品，則不宜轉(zhuǎn)移到第三國生產(chǎn)，對于這類產(chǎn)品，企業(yè)應考慮進行技術突破，實現(xiàn)產(chǎn)品升級，提高產(chǎn)品檔次，讓產(chǎn)品在更高的層次上與美國產(chǎn)品競爭，脫離低價出口的窠臼，從根源上消除美國對我方產(chǎn)品采取反傾銷/反補貼措施的事實依據(jù)，相關的反規(guī)避調(diào)查也就無從提起。

原標題：美國開展反規(guī)避調(diào)查，中國光伏企業(yè)如何應對？