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2013年對(duì)中國(guó)光伏來(lái)說(shuō)是啟動(dòng)的一年。在這一年，中國(guó)光伏發(fā)電市場(chǎng)幾乎從零起步，在中國(guó)政府的大力支持和各種政策的推動(dòng)下，中國(guó)光伏從原材料到產(chǎn)品、裝備，再到下游發(fā)電及運(yùn)維，各環(huán)節(jié)市場(chǎng)可以說(shuō)全面爆發(fā)，發(fā)展速度震驚世界，早已經(jīng)完全超越了當(dāng)初業(yè)內(nèi)人士對(duì)這個(gè)行業(yè)的期待。
2015年底，中國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)容量43.18GW，超越德國(guó)，躍居全球第一。德國(guó)這個(gè)老牌可再生能源強(qiáng)國(guó)從2000年頒布《可再生能源法》(EGG法案)以后，累計(jì)光伏裝機(jī)規(guī)模到2012年超過(guò)32GW。而剛剛起步、基礎(chǔ)薄弱的中國(guó)只用短短幾年就超越了德國(guó)十多年的發(fā)展成果。其中，中國(guó)政府及能源主管部門對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的扶持和推動(dòng)政策不可小覷。
然而，中國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)并不僅僅是這幾年才發(fā)展起來(lái)的。早在上世紀(jì)50年代，中國(guó)政府便開始了太陽(yáng)能光伏發(fā)電的研發(fā)，當(dāng)時(shí)主要是為了將其用于發(fā)展航空事業(yè)。上世紀(jì)90年代，中國(guó)的太陽(yáng)能板制造業(yè)開始逐步發(fā)展起來(lái)，盡管行業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)品質(zhì)量也參差不齊，但對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們來(lái)說(shuō)，太陽(yáng)能已經(jīng)成為了他們獲取能源的一個(gè)重要的方式。1996年，政府啟動(dòng)了“光明工程”。這是國(guó)家首次出臺(tái)政策，通過(guò)開發(fā)利用可再生能源，為那些遠(yuǎn)離電網(wǎng)的西部無(wú)電地區(qū)提供能源。
2005年前后，中國(guó)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電政策轉(zhuǎn)向以推動(dòng)出口制造為主導(dǎo)，采取的措施包括發(fā)放出口信貸、加大研發(fā)投資力度、以及在幾家龍頭企業(yè)成立國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等。技術(shù)轉(zhuǎn)讓主要有兩種方式，一是從工業(yè)化國(guó)家購(gòu)買加工設(shè)備，另外一種則是像尚德電力創(chuàng)始人、澳籍華人施正榮博士這樣的技術(shù)型人才的流動(dòng)。然而，中國(guó)國(guó)內(nèi)的新能源發(fā)展則側(cè)重于風(fēng)力發(fā)電。2010年代初，中國(guó)的太陽(yáng)能光伏板出口占其總產(chǎn)量的95%左右，其中大部分銷往德國(guó)和美國(guó)。
然而近年來(lái)由于產(chǎn)能過(guò)剩，這一情況也發(fā)生了變化。美歐先后采取反傾銷措施，再加上金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)陷入低迷，出口大幅減少。多晶硅價(jià)格走低也讓一些簽訂了原材料長(zhǎng)期供貨合同的生產(chǎn)企業(yè)受到重創(chuàng)。靠地方政府貸款的支撐所取得的生產(chǎn)繁榮，最后也只得借助政府之力打開國(guó)內(nèi)市場(chǎng)來(lái)消納過(guò)剩的產(chǎn)能。
中國(guó)的“十二五規(guī)劃”(2011—2015年)專門針對(duì)太陽(yáng)能發(fā)展制定了一份以降低太陽(yáng)能發(fā)電價(jià)格、擴(kuò)大光伏系統(tǒng)生產(chǎn)為宗旨的五年規(guī)劃，而其他一些政策則是通過(guò)制定明確的目標(biāo)增長(zhǎng)率、電力收購(gòu)保障、上網(wǎng)電價(jià)(FITs)、屋頂光伏發(fā)電設(shè)施補(bǔ)貼、以及“金太陽(yáng)”分布式太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目等措施，著力推動(dòng)國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)的發(fā)展。
自2013年開始，中央政府和能源主管部門持續(xù)出臺(tái)了一系列支持光伏發(fā)展的政策，涉及財(cái)政補(bǔ)貼、建設(shè)規(guī)模、發(fā)展方向指引、全額收購(gòu)等各個(gè)環(huán)節(jié)。這些政策從點(diǎn)、線、面立體涵蓋了整個(gè)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支撐這個(gè)行業(yè)從一棵幼苗快速成長(zhǎng)為參天大樹。
無(wú)論是風(fēng)電還是太陽(yáng)能，可再生能源在中國(guó)得以高速發(fā)展的基礎(chǔ)都得益于制定了專門針對(duì)這一能源形式的法律和財(cái)政支持政策。《可再生能源法》及建立在此之上的可再生能源標(biāo)桿電價(jià)和度電補(bǔ)貼制度，是所有可再生能源相關(guān)政策得以推行的大前提和整個(gè)政策體系得以構(gòu)建的基本面。
《可再生能源法》
2006年1月1日，《可再生能源法》正式實(shí)施。這項(xiàng)法律的制定和頒布對(duì)可再生能源的發(fā)展起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用。2009年，該法又啟動(dòng)了修改工作，這次修法確定了對(duì)可再生能源實(shí)施全額保障性收購(gòu)，這一決定對(duì)行業(yè)影響深遠(yuǎn)。
《可再生能源法》是中國(guó)可再生能源的綱領(lǐng)性大法，奠定了大力發(fā)展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規(guī)定了國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。這條法例規(guī)定了電網(wǎng)對(duì)可再生能源的優(yōu)先收購(gòu)義務(wù)，在可再生能源發(fā)展初期提供了強(qiáng)大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國(guó)可再生能源才得以進(jìn)入真正的高速發(fā)展時(shí)期。
可再生能源標(biāo)桿電價(jià)+度電補(bǔ)貼制度
在中國(guó)可再生能源發(fā)展初期，政府為制定相關(guān)支持政策參考了許多國(guó)外制度。據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎介紹，21世紀(jì)的第一個(gè)十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個(gè)高峰時(shí)期，德國(guó)成為中國(guó)發(fā)展可再生能源的一個(gè)重要參照國(guó)，其實(shí)施的固定電價(jià)政策被認(rèn)為是促進(jìn)可再生能源規(guī)模化發(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時(shí)受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國(guó)能源主管部門在權(quán)衡了可再生能源配額制和度電補(bǔ)貼制度(FIT)的各種利弊后，決定選擇后者作為長(zhǎng)期支持可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵支持政策。
財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在2011年確定了通過(guò)征收可再生能源電價(jià)附加為可再生能源發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)助的支持方式。電力用戶應(yīng)繳納的可再生能源電價(jià)附加由電網(wǎng)企業(yè)代征，然后從補(bǔ)貼資金池中，根據(jù)可再生能源項(xiàng)目的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)的差額補(bǔ)貼給發(fā)電企業(yè)。
這項(xiàng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施和落實(shí)確保了建設(shè)可再生能源有利可圖，保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的投資回報(bào)，從政府財(cái)政決算的角度來(lái)看，F(xiàn)IT制度模型簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)，適合剛剛起步的可再生能源產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，這項(xiàng)政策的實(shí)施確實(shí)大大刺激了可再生能源的建設(shè)，無(wú)論是風(fēng)電還是光伏，都在實(shí)質(zhì)的財(cái)政補(bǔ)貼支持下，以較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了裝機(jī)量的猛增。
不斷進(jìn)化的光伏政策
除了針對(duì)所有可再生能源的立法和補(bǔ)貼方面的基礎(chǔ)政策，針對(duì)光伏發(fā)電的特定政策從2013年才開始有系統(tǒng)地制定。
2013年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量10GW左右，到2015年總裝機(jī)容量達(dá)到35GW以上”的建設(shè)目標(biāo)，并提出從分布式、光伏電站、國(guó)際市場(chǎng)等不同板塊積極開拓應(yīng)用市場(chǎng)，以及對(duì)規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和并網(wǎng)管理服務(wù)等都做出了指導(dǎo)。
這份意見被稱為第一個(gè)光伏“國(guó)策”，自十二五之后，光伏發(fā)電獲得中央層面的系統(tǒng)政策支持，這是前所未有的、針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策，盡管這份意見的內(nèi)容也是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的，但它為光伏下一階段的發(fā)展規(guī)模設(shè)立了清晰的目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)光伏得以崛起就是自這份意見而始。
2014年9月，國(guó)家能源局發(fā)布《進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》。業(yè)界人士將該通知稱為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項(xiàng)目的收益模式。這一通知下發(fā)后，市場(chǎng)對(duì)分布式項(xiàng)目的投資熱情有所提高，但由于分布式項(xiàng)目存在融資困難、屋頂產(chǎn)權(quán)不明晰等等問(wèn)題，分布式光伏一直沒有大規(guī)模爆發(fā)。
2015年12月，中國(guó)開始降低地面光伏電站標(biāo)桿電價(jià)，中國(guó)可再生能源電價(jià)政策開始實(shí)行退坡機(jī)制，即在可再生能源發(fā)展到一定階段時(shí)，根據(jù)具體情況逐步減少補(bǔ)貼。盡管該通知本質(zhì)上是對(duì)補(bǔ)貼的削減，但由于退坡機(jī)制啟動(dòng)后，越晚投產(chǎn)的項(xiàng)目獲得的補(bǔ)貼將越低，從另一個(gè)角度刺激了短期的裝機(jī)增長(zhǎng)。2016年上半年，國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)在躍居全球裝機(jī)第一后又迎來(lái)一個(gè)大爆發(fā)，新增并網(wǎng)光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經(jīng)超過(guò)全年的規(guī)劃目標(biāo)。
2015年，國(guó)家能源局計(jì)劃實(shí)行光伏扶持專項(xiàng)計(jì)劃——“領(lǐng)跑者”計(jì)劃。該計(jì)劃要求項(xiàng)目采用先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，通過(guò)建設(shè)先進(jìn)技術(shù)光伏發(fā)電示范基地和示范工程，推動(dòng)光伏發(fā)電價(jià)格下降和技術(shù)進(jìn)步。具體實(shí)施方式為國(guó)家能源局統(tǒng)籌多個(gè)大型、優(yōu)質(zhì)電站資源開展招投標(biāo)，開發(fā)商通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。2016年，八個(gè)“領(lǐng)跑者”基地(總?cè)萘窟_(dá)5.5GW)經(jīng)過(guò)激烈的競(jìng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了光伏發(fā)電價(jià)格的大幅下降，最低中標(biāo)價(jià)格低至0.45元/千瓦時(shí)，已經(jīng)接近燃煤標(biāo)桿電價(jià)。在“領(lǐng)跑者”計(jì)劃的帶動(dòng)下，中國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格逐步向平價(jià)上網(wǎng)邁進(jìn)。
另外，除了國(guó)家級(jí)的政策外，不少地方政府也相繼出臺(tái)地方性的支持政策推動(dòng)光伏發(fā)展。從省到市，部分有志于發(fā)展光伏發(fā)電的地方政府都制定了除國(guó)家補(bǔ)貼外的額外支持政策。在光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)確定后，多省、市出臺(tái)了額外補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
通過(guò)這樣點(diǎn)、線、面結(jié)合的政策體系，中國(guó)光伏實(shí)現(xiàn)了連續(xù)三年的高速增長(zhǎng)。中國(guó)對(duì)光伏發(fā)電的扶持形成了一個(gè)系統(tǒng)的政策框架。縱觀全球，可再生能源的發(fā)展都離不開政策的支持，中國(guó)可再生能源政策框架的設(shè)計(jì)和搭建也參考了歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如今中國(guó)已成為全球最大的光伏市場(chǎng)，受到全球矚目，這些光伏政策對(duì)其他新興市場(chǎng)和國(guó)家將有怎樣借鑒意義?
巴西——一個(gè)復(fù)雜的光伏新興市場(chǎng)
作為南美最重要的市場(chǎng)，巴西一直有志于推動(dòng)可再生能源在其能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應(yīng)計(jì)劃提供支持。但該國(guó)政策是否能支持這樣的計(jì)劃走向現(xiàn)實(shí)?
巴西國(guó)內(nèi)一直以水電為主力能源，水力發(fā)電貢獻(xiàn)了該國(guó)超過(guò)70%的發(fā)電量，而風(fēng)電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實(shí)上，巴西的光照資源非常優(yōu)厚，巴西領(lǐng)土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區(qū)位于熱帶，是全球?yàn)閿?shù)不多的年日照時(shí)間超過(guò)3000小時(shí)的國(guó)家之一。另外，遼闊的國(guó)土面積為安裝太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備提供了基礎(chǔ)。
但在巴西發(fā)展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個(gè)原因在于巴西國(guó)內(nèi)尚未形成成熟完善的光伏產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)品價(jià)格高企，政府在這方面的政策亟待完善。
據(jù)巴西太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)總監(jiān)Rodrigo Sauaia介紹，阻礙巴西光伏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策問(wèn)題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計(jì)量政策，但這不是真正的凈計(jì)量政策，因?yàn)橛脩粜枰獮槠渥园l(fā)電量支付高額稅收。
Rodrigo Sauaia舉例：“如果有個(gè)用戶的分布式系統(tǒng)發(fā)了500度電，他從配電網(wǎng)消費(fèi)了1000度電，他需要為他發(fā)的500度電付稅，同時(shí)還需要為他消費(fèi)的1000度電付稅，即便他的分布式系統(tǒng)發(fā)的電已經(jīng)抵消了他部分的電力消費(fèi)”。
目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽(yáng)能板的安裝數(shù)量還不到1萬(wàn)塊，而人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于巴西、國(guó)土面積也只有其65分之一的孟加拉國(guó)卻安裝了約150萬(wàn)塊屋頂太陽(yáng)能板。
近兩年巴西全國(guó)有10多個(gè)州對(duì)分布式發(fā)電取消流通稅，但這并不代表問(wèn)題解決了。巴西涉及光伏產(chǎn)業(yè)的稅收出了名的復(fù)雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會(huì)一體化計(jì)劃繳款(PIS)、員工分紅計(jì)劃存金(PASEP)和聯(lián)邦社會(huì)援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發(fā)展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。
對(duì)于企業(yè)而言，對(duì)國(guó)產(chǎn)組件的監(jiān)管通常意味著進(jìn)口太陽(yáng)能組件要更加便宜。就拿意大利國(guó)家電力公司來(lái)說(shuō)(Enel)，由于巴西政府并沒有保證支持其拓展巴西的太陽(yáng)能市場(chǎng)，2014年和2015年，這家企業(yè)在巴西運(yùn)營(yíng)的太陽(yáng)能電廠不得不從晶澳太陽(yáng)能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國(guó)企業(yè)進(jìn)口太陽(yáng)能板。
巴西各級(jí)地方政府正在尋求新的太陽(yáng)能項(xiàng)目投資，希望以此增加就業(yè)、提振經(jīng)濟(jì)。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團(tuán)到訪中國(guó)招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內(nèi)的中國(guó)企業(yè)到該州建廠。
巴西北部的亞馬遜州則通過(guò)稅收激勵(lì)措施鼓勵(lì)企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_展生產(chǎn)。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)也收到了一些中國(guó)企業(yè)的咨詢函，園區(qū)方面并未披露這些企業(yè)的名稱。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過(guò)打造“皮奧伊硅谷”來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和創(chuàng)新。
對(duì)比中國(guó)和巴西的光伏政策，中國(guó)的以下幾項(xiàng)做法值得巴西借鑒：
更有力的發(fā)展目標(biāo)約束。中國(guó)在《巴黎協(xié)議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%，2020年到30%的國(guó)際承諾，并將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)“十三五”規(guī)劃的具體指標(biāo)。這是目前驅(qū)動(dòng)中國(guó)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、制定和革新各項(xiàng)可再生能源政策的最重要?jiǎng)恿?。巴西雖然也有到2024年將其光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增至7GW的政府計(jì)劃，但這項(xiàng)計(jì)劃的約束力和驅(qū)動(dòng)力是存疑的,尤其是在當(dāng)前巴西的經(jīng)濟(jì)仍陷于經(jīng)濟(jì)危機(jī)泥淖的情況下。這需要巴西從社會(huì)到政府各界進(jìn)行深入的對(duì)話和研究，明確可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，并且賦予這個(gè)目標(biāo)法律的效力。
更靈活的產(chǎn)業(yè)政策。中國(guó)光伏得以快速發(fā)展，一個(gè)強(qiáng)大完善的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵匾A(chǔ)。中國(guó)光伏企業(yè)曾經(jīng)在歐洲市場(chǎng)上與歐美光伏設(shè)備廠家廝殺過(guò)。在中國(guó)市場(chǎng)崛起后，更是經(jīng)歷過(guò)慘烈的行業(yè)洗牌和重組，淘汰了一批經(jīng)營(yíng)不善、技術(shù)不過(guò)關(guān)的企業(yè)。中國(guó)政府通過(guò)對(duì)可再生能源企業(yè)“三免三減半”的稅收政策、FIT的財(cái)政補(bǔ)貼支持政策以及領(lǐng)跑者計(jì)劃等擇優(yōu)篩選競(jìng)價(jià)政策等支撐了一批光伏企業(yè)的成長(zhǎng)。而巴西的光伏產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展到這一階段，一方面巴西市場(chǎng)并不算一個(gè)非常開放的市場(chǎng)，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收高額稅收;另一方面對(duì)本土企業(yè)也沒有切實(shí)的保護(hù)和支持政策。而缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體目標(biāo)，難以真正點(diǎn)燃市場(chǎng)更是企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)緩慢的重要原因。
更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項(xiàng)目收益主要來(lái)自電力拍賣，然而這項(xiàng)政策受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個(gè)太陽(yáng)能項(xiàng)目拍賣，這對(duì)行業(yè)打擊很大。巴西應(yīng)該探討更穩(wěn)定的可再生能源收益模式。事實(shí)上，全球大部分大力發(fā)展可再生能源的國(guó)家，對(duì)這種能源實(shí)施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補(bǔ)貼(FIT)，另一種是配額制(RPS)。中國(guó)正處于從度電補(bǔ)貼向配額制轉(zhuǎn)向的階段，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間強(qiáng)力而穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼支持后，轉(zhuǎn)向由地方設(shè)定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，因地制宜地的政策，這樣的轉(zhuǎn)變符合中國(guó)可再生能源發(fā)展的大趨勢(shì)。巴西應(yīng)該對(duì)其可再生能源政策空間作更深入細(xì)致地評(píng)估，結(jié)合國(guó)情選擇合適的政策路線，或者設(shè)計(jì)多種政策協(xié)作互補(bǔ)地機(jī)制體系，如參考中國(guó)的領(lǐng)跑者計(jì)劃與年度規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)選資源優(yōu)厚的項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)價(jià)，同時(shí)保證每年的規(guī)劃目標(biāo)，這樣才能切實(shí)有效地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)、培育市場(chǎng)。
事實(shí)上，巴西一直是中國(guó)光伏投資的重要目標(biāo)市場(chǎng)之一，但在當(dāng)前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發(fā)展的政策體系。中國(guó)廠商對(duì)巴西市場(chǎng)充滿野心，同時(shí)也疑慮重重，在這樣優(yōu)厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發(fā)展提到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。中國(guó)的光伏政策也是從無(wú)到有，從混亂無(wú)序到穩(wěn)定成熟，相信其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)能成為巴西這樣的新興市場(chǎng)最好的鏡鑒。
原標(biāo)題：【深度】中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的成功能否復(fù)制？
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