近期，多地政府明顯加快了對光伏、風(fēng)電存量項目的清退速度。明顯加快了對光伏、風(fēng)電存量項目的清退速度。部分省份大刀闊斧地砍掉了近67%的光伏項目，甚至有的大省廢止了超過2GW的光伏項目規(guī)模。
據(jù)不完全統(tǒng)計，今年以來，江西、安徽、河南湖濱區(qū)、山西、遼寧等5地已經(jīng)陸續(xù)公布最新風(fēng)光項目廢止名單，擬廢止的光伏項目總裝機規(guī)模已超過8.15GW。
從各省廢止的風(fēng)、光項目原因來看，備而不建、超時被動清退、涉及生態(tài)紅線、“以新代舊”調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃庫等成為主要因素。
一、備而不建，超時被動清退
山西廢止兩批風(fēng)光項目
去年7月22日，山西省出臺了第一批擬廢止風(fēng)電光伏發(fā)電項目清單，在這批清單中，共廢止風(fēng)光項目54個，總計規(guī)模138.8萬千瓦其中，風(fēng)電項目1.168GW，光伏項目220MW。
而這些項目被廢止的原因即是長期占用資源、遲遲未能建成。
遼寧廢止25萬千瓦風(fēng)電項目
8月23日，遼寧省發(fā)改委發(fā)布關(guān)于對全省480萬千瓦風(fēng)電光伏重點建設(shè)項目未按期建成并網(wǎng)規(guī)模指標(biāo)（第一批）擬廢止的公示。
公告稱，遼寧省480萬千瓦風(fēng)電光伏重點建設(shè)項目中存在“核而不建”“建設(shè)滯后”等問題的風(fēng)電光伏項目進行了梳理。經(jīng)匯總，擬廢止未按期建成并網(wǎng)的遼能南票200MW光伏發(fā)電項目、南票暖池塘50MW光伏發(fā)電項目等2個光伏發(fā)電項目共計250MW未并網(wǎng)規(guī)模指標(biāo)。
河南三門峽市湖濱區(qū)擬廢止927.3MW光伏項目！
8月31日，河南省三門峽市湖濱區(qū)發(fā)改委公示了第一批擬廢止的可再生能源項目清單，其中包含37個分布式光伏項目，合計項目規(guī)模927.3MW，涵蓋集中式光伏項目690MW、分布式光伏項目237.3MW。
公告指出，以上項目被廢止系備案后2年內(nèi)未開工建設(shè)或者未辦理任何其他手續(xù)的項目，不具備建設(shè)條件的、未納入省可再生能源年度開發(fā)方案、長期占用資源、遲遲未能建成等原因。
二、涉及生態(tài)紅線、政策變化，主動清退
陜西三地18個風(fēng)光項目廢止
8月初，陜西省寶雞市、府谷縣、洋縣等多地公布十三五”存量可再生能源項目。
其中，寶雞市廢止了7個風(fēng)電、光伏項目，共計17萬千瓦。榆林市府谷縣廢止10個風(fēng)光項目，規(guī)模45.95萬千瓦。漢中市洋縣廢止了10個村，共計0.75萬千瓦的分布式光伏電站項目。
三地合計18個風(fēng)光項目被廢止，光伏16.75萬千瓦、風(fēng)電46.95萬千瓦。
這些項目被廢止的原因除去項目核準(zhǔn)文件已到期、備案后未在有效期內(nèi)開工建設(shè)、未在規(guī)定時間內(nèi)核準(zhǔn)以外，還有則是因為涉及生態(tài)紅線及政策性叫停。
寶雞市多個項目中，均因項目涉及二級國家級公益林中有林地集中區(qū)域，不再建設(shè)。
安徽省調(diào)整光伏競配項目：縮水2.2GW！19個削減、17個被砍
10月中旬，安徽省能源局發(fā)布調(diào)整2021年競爭性配置光伏發(fā)電項目建設(shè)規(guī)模情況的公示。
因受水利、用地政策調(diào)整等原因，36個項目建設(shè)規(guī)模遭調(diào)整，3.3GW規(guī)?？s減為1.1GW，削減2.2GW，其中19個項目建設(shè)規(guī)?？s小，17個項目建設(shè)規(guī)模被直接歸零。
三、為何大量的光伏項目建設(shè)方，指標(biāo)在手、卻落地艱難？
原因一：用地合規(guī)“陷阱”
光伏電站項目的開發(fā)，首先涉及開發(fā)用地的審批與核準(zhǔn)。“光伏項目無法落地，90%的原因是手續(xù)不到位。”來自安徽的一位電站項目建設(shè)方人士告訴華夏能源網(wǎng)。
用地手續(xù)是制約光伏項目落地的一個重要因素，由于我國對土地資源實行“三線”（基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線）限制，嚴(yán)格意義上光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。
2014年以來，為了鼓勵光伏的發(fā)展，國家一度實行寬松的光伏用地政策。比如，2017年原國土資源部三部門聯(lián)合印發(fā)的事關(guān)“光伏扶貧”和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的文件提出，對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時無需辦理轉(zhuǎn)建手續(xù)，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下可不改變原用地性質(zhì)。這對當(dāng)時的光伏開發(fā)帶來了政策利好，只要保證耕地不撂荒，企業(yè)可以合理利用耕地建設(shè)農(nóng)光互補等光伏電站項目。但2022年以后，隨著國家土地政策的收緊，耕地、林地、基本草原都成了光伏禁區(qū)。
而用地資質(zhì)不過關(guān)，大致可分為兩種情況。
一種情況是在前幾年寬松的政策環(huán)境下，各省市的新能源項目投資方急于搶指標(biāo)、搶資源，忽視了用地合規(guī)問題，很多項目存在“未批先建”的問題。隨著近兩年監(jiān)管口子的收緊，土地性質(zhì)不合規(guī)問題暴露出來。近兩年山西、安徽等地關(guān)于光伏項目違規(guī)占地被拆除，很多都是這一情況。
在光伏野蠻發(fā)展階段，一哄而上的搶指標(biāo)、搶資源還導(dǎo)致了資源的錯配。
一位來自西部某省的光伏投資人劉先生在采訪中告訴華夏能源網(wǎng)，在甘肅一些地方縣市中，有的企業(yè)手中拿到了光伏指標(biāo)但無光伏用地，還有部分企業(yè)拿到了光伏用地許可但無光伏指標(biāo)。
另一種情況，則與土地性質(zhì)不明朗有關(guān)。
上述投資人告訴華夏能源網(wǎng)，在西部某省申請光伏項目用地時，土地性質(zhì)不明確的問題十分凸顯，他們不止一次遭遇過類似的“坑”。
“本來我們已經(jīng)申請到了地塊和指標(biāo)，縣級單位或鎮(zhèn)政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上報到市級或省級部門時，審批又不給通過了，回復(fù)我們的原因是，土地性質(zhì)屬于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏項目。”
為了避免被“坑”，這家投資公司近年來十分注重盡調(diào)。“我們對其中一個縣做過摸底，整個縣符合光伏用地條件的只有300畝。但再去別的政府部門調(diào)資料，就發(fā)現(xiàn)其中很多土地都不能用。”
其背后的主要原因，是新能源開發(fā)的審批，涉及多個政府職能部門，包括地方能源局、發(fā)改委、電網(wǎng)甚至國土資源局等，而各個部門出臺的相關(guān)政策會發(fā)生變化。
每年國家層面在“保護耕地紅線”精神推出的土地政策，如“退耕還林”等，就會導(dǎo)致部分土地性質(zhì)審批時出現(xiàn)信息差。甚至有個別地區(qū)，為落實政策或拿到相關(guān)補貼，會將一些荒地申報成耕地或林地。
一年前，水利部出臺的一份規(guī)劃文件，就令水上光伏這一類項目遇到“急剎車”。2022年5月24日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，提出光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)后，水上光伏項目基本已經(jīng)不能再建了。此次江西取消的2.894GW項目指標(biāo)中，漁光互補類項目廢止規(guī)模最高，達到了1.11GW。
而對于光伏電站開發(fā)商來說，避免用地風(fēng)險的止損辦法往往是，“一旦發(fā)現(xiàn)可能存在違規(guī)問題，我們就干脆停止已申報項目的推進，以免‘雞飛蛋打’。畢竟建設(shè)一個分布式光伏電站，也要幾百萬上千萬。
投資方是理性的，這種情況，導(dǎo)致了一些地方的光伏指標(biāo)最終只能“空轉(zhuǎn)”。
原因二：地方“以產(chǎn)業(yè)換項目”抬高落地門檻
除了土地合規(guī)問題的制約，地方政府“以產(chǎn)業(yè)換項目”的普遍做法，也加大了光伏項目的落地難度。
由于地方政府對土地資源擁有絕對的話語權(quán)，由此會將非光伏開發(fā)之外的“要求”轉(zhuǎn)嫁給投資方，以產(chǎn)業(yè)換項目的案例并不少見。
浙江省某縣，甚至在《整縣推進光伏規(guī)?；_發(fā)試點工作方案（征求意見稿）》中明確提出，對于復(fù)合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業(yè)項目投資換光伏開發(fā)資源”的投資模式：每引進固定資產(chǎn)投資3億元的制造業(yè)投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發(fā)資源。
山東某地區(qū)更是將三個單體規(guī)模為1GW的光伏一體化基地項目與30億融資綁定，要求意向企業(yè)“為當(dāng)?shù)爻峭豆敬谫Y”，這意味著，企業(yè)要想拿下光伏項目，自身還要“接盤”30億元的貸款！
前述投資人介紹，在陜西某市一個120MW的屋頂電站項目招標(biāo)中，當(dāng)?shù)卣吞岢鲆粋€附加條件——投資方必須再投資一個覆蓋90畝土地的清潔能源項目。類似的情況下，光伏投資方就需要在申請光伏指標(biāo)的過程中與相關(guān)部門進行博弈。
2021年以來，隨著光伏電站指標(biāo)審批權(quán)限下放至各省市，產(chǎn)業(yè)配套之風(fēng)逐步蔓延至全國。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有22省、28市縣提出了各種產(chǎn)業(yè)配套配套或附加收益要求。配套內(nèi)容涉及消納負(fù)荷、產(chǎn)業(yè)鏈、建學(xué)校、引進外資、鄉(xiāng)村振興，甚至捐款、背債，可謂花樣百出。投資金額少則幾千萬、上億元，多則幾十億甚至上百億。
產(chǎn)業(yè)配套政策一出，考驗的就不只是企業(yè)的資金實力，還有業(yè)務(wù)能力和對投資回報周期的預(yù)期。
“對于產(chǎn)業(yè)配套，有多元化投資體系的企業(yè)更容易接受。一些國企沒法做到多元化，就選擇民營企業(yè)家來做聯(lián)合投資人。要么就就轉(zhuǎn)換思路，比如中車股份，就曾承諾幫助當(dāng)?shù)卣龌A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來實現(xiàn)光伏項目獲批。”前述光伏投資人說。
但現(xiàn)實的問題是，“我們投資光伏電站一般要求五、六年回本。但是如果加上產(chǎn)業(yè)配套投資的話，回報周期將被大大拉長。”
因此，產(chǎn)業(yè)配套之風(fēng)盛行，部分或源于地方政府在土地財政萎縮后的發(fā)展新產(chǎn)業(yè)需求，但在結(jié)果上拉高了光伏項目的落地門檻。
看起來容易受損失的是光伏項目開放商，但實際上，地方政府人士也在相關(guān)的項目推進中“叫苦不迭”。有地方城建部門人士曾向媒體披露，項目投標(biāo)后雙方談好的產(chǎn)業(yè)配套，大部分投資商都不會真正落實，屬于“虛晃一槍”，最終導(dǎo)致政府批出了指標(biāo)、承諾卻無法兌現(xiàn)，扯皮之中，相關(guān)光伏項目也自然也就被“半途而廢”了。
而在產(chǎn)業(yè)配套方面，國家層面一直是明令禁止的。2021至2022年間，國家能源局就曾多次發(fā)文，不得強制要求配套產(chǎn)業(yè)投資、不得違規(guī)收取項目保證金。奈何上有政策，下有對策，最終造成光伏項目落地門檻被抬高的尷尬局面。
在上述兩大問題（土地合規(guī)、產(chǎn)業(yè)配套協(xié)議）解決后，光伏項目的落地還要進一步面臨用地價格談判、發(fā)電能否順利并網(wǎng)等后續(xù)問題。任何一個環(huán)節(jié)出問題，很可能就導(dǎo)致光伏項目在建設(shè)過程中“半途而廢”。
寶貴的新能源指標(biāo)，“空轉(zhuǎn)”問題長期無法杜絕，不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源錯配，最終還令政府與市場兩方遭受損失，造成了地方推進新能源建設(shè)的“摩擦力”。
地方發(fā)展光伏發(fā)電，不僅是碳中和大計的要求，也是利國利民的事業(yè)。要想“好經(jīng)不被唱歪”，考驗著地方政府的治理智慧，如何避免急功近利的做法，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，切實解決行業(yè)所面臨的困難，是各個省市相關(guān)部門需要考慮的問題。
另一方面，隨著越來越多地方民企入局新能源開發(fā)，要實現(xiàn)合理的產(chǎn)業(yè)回報，不僅要手續(xù)合規(guī)合法，更要抵制住低價競爭的誘惑，做足項目盡調(diào)，方能把拿在手中的“指標(biāo)”用好。
原標(biāo)題：超8.15GW風(fēng)光項目被清退！建設(shè)方指標(biāo)在手，為何落地卻艱難？
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