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2021年7月，全國碳市場啟動交易，火電行業(yè)納入管控，市場運行平穩(wěn)、信心穩(wěn)步提升，截至2023年6月底，全國碳排放權配額（CEA）成交量為2.3億噸，成交額109億元。國家核證自愿減排量（CCER）為碳市場的有機組成部分，適時啟動交易對于活躍碳市場重要性巨大。

2023年7月7日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（征求意見稿），意味著CCER市場自2017年暫停以后將按下重啟鍵。按照暫行辦法規(guī)定，新納入CCER的項目類型包括可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排和節(jié)能增效等，從已通過審定的項目類型來看，可再生能源占現(xiàn)有2800個項目的71%，是CCER的主要供應主體。

近年來，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)在國家“雙碳”目標的引領下獲得了突飛猛進的發(fā)展。在新市場環(huán)境下，合理控制可再生能源項目類型和簽發(fā)進度，對于控制CCER總體供應至關重要，其額外性的探討也成為了業(yè)內關注的焦點。因此，本文將就新市場環(huán)境下可再生能源CCER額外性進行探討。

嚴格額外性標準

合理控制CCER供應規(guī)模

CCER制度的設計初衷是通過市場手段為碳減排項目提供一定的經(jīng)濟回報，從而鼓勵社會投資。因此，健康穩(wěn)定的市場是推動CCER健康發(fā)展的外部環(huán)境，CCER的供應規(guī)模要得到合理控制。過量的CCER供應會導致碳市場價格下跌，沖擊配額市場，過少的CCER供應則會導致價格虛高，甚至出現(xiàn)“價格倒掛”。

全國碳市場首期僅電力行業(yè)納入管控，年排放規(guī)模為45億噸，按5%的全額度抵消比例計算，CCER年需求量為2.25億噸，隨著相關行業(yè)陸續(xù)進入碳市場，總體年需求量為4億噸。目前，已獲得簽發(fā)的254個項目的年簽發(fā)量為5017萬噸，若已獲得審定公示的2800個項目全獲得簽發(fā)，年供應量將超過5億噸，供大于求，因此簽發(fā)量需要合理控制。

CCER項目由于存在較長的計入期，每年都可以獲得穩(wěn)定的減排額度簽發(fā)，且如果人為設定不匹配的抵消對應關系，則會破壞市場信心和投資預期，因此可以嚴格控制CCER額外性審查，讓真正需要額外補貼的項目上馬，從而產(chǎn)生額外的環(huán)境效益。項目額外性與投資收益率成反比例關系，而投資收益率隨生命周期正向發(fā)展。產(chǎn)業(yè)生命周期劃分為導入期、發(fā)展期、成熟期和衰退期，在導入和發(fā)展期，由于新技術處于發(fā)展初期，較大的項目投資帶來了投資的不確定性，通過環(huán)境收益可以有效刺激項目的回報預期，從而增強項目發(fā)展，此時為項目的額外性較強。進入到成熟期以后，技術穩(wěn)定、單位千瓦投資較小，投資收益穩(wěn)定，此時的額外性降低，且這一時期項目發(fā)展迅速，如果全部申請為減排項目，將會帶來供需失衡。以風電為例，2005年，我國風電裝機容量為126萬千瓦，2006年，我國大力推動可再生能源發(fā)展，2008年，《京都議定書》執(zhí)行，我國大部分風電項目申請了CDM項目，獲得CER補貼，進一步促進了我國風電裝機發(fā)展，到2010年末，我國風電裝機達到4180萬千瓦，居世界第一。2012年，大量的CER供應導致歐洲碳市場CER價格持續(xù)走低。

新市場下可再生能源

投資環(huán)境變化

由于可再生能源在運營期無較大變動成本投入，對于未來現(xiàn)金流折現(xiàn)影響較大的參數(shù)為建設期的固定資產(chǎn)投資和運營期電價收入。以風電為例，這兩個參數(shù)在新的電力市場環(huán)境下，相較于CCER暫停前均發(fā)生了較大變化。

現(xiàn)金流出方面，對于風電項目投資來說，考慮維護成本變動較小，影響平準化度電成本（LCOE）的現(xiàn)金流出主要考慮因素為建設期投資。統(tǒng)計2012年已注冊的CCER項目平均單位千瓦造價約為9000元/千瓦，設備費占整個項目投資的70%~75%。隨著風電技術的不斷發(fā)展，發(fā)展大型化風機促使整體降本，2022年以來風電平均單位千瓦造價已降至5000~6000元/千瓦，設備成本降至50%以下，金風科技在2022年3月全市場風機招投標均價僅為1876元/千瓦。風機設備價格的不斷下降將明顯提升項目的收益水平。

現(xiàn)金流入方面，風電項目的主營業(yè)務收入為電費收入，取決于年利用小時數(shù)和上網(wǎng)電價。風電的年利用小時數(shù)隨著風機技術的發(fā)展而提升，目前的風機正朝著大葉片、高塔筒發(fā)展，陸上風電單機容量由2012年前后的1~2兆瓦主力機型，逐漸發(fā)展為3~4兆瓦，海上風機單機容量已達到6兆瓦左右，風機技術的迭代帶來了年利用小時數(shù)的增加，風電的年平均利用小時數(shù)已由2012年1959小時增加至2022年的2259小時，增幅為15%；電價方面，近年來隨著電力市場化推進，新增風電通過市場化形成電價，2019年，國家發(fā)改委將陸上風電標桿上網(wǎng)電價改為指導價，具體電價通過競爭方式確定，并且自2021年開始，陸上風電項目全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)。部分電力現(xiàn)貨市場推進較快省份，新能源也參與到市場化報價，進一步降低風電的電價水平。

額外性論證中的投資分析

在可再生能源CCER的額外性論證工具中，投資基準分析是常見的分析工具，通過比較擬投資項目的全投資回報率與基準收益率大小來確定是否存在額外性，已注冊的可再生能源CCER項目普遍采用8%的基準值。然而，在前述的新市場環(huán)境下，隨著可再生能源投資成本、上網(wǎng)電價等因素的變化，給投資分析帶來許多挑戰(zhàn)，特別是未來上網(wǎng)電價由市場決定以后，增加了預測難度。

通常情況下，投資項目可行性是企業(yè)自主行為，企業(yè)進行項目投資經(jīng)濟可行性研究時主要比較的是項目的投資回報率與自身的加權資本成本，如果低于自身資金成本，則企業(yè)可以通過財務評審?？稍偕茉错椖康馁Y本結構中通常按照“1∶2”的比例安排融資，近年來，國家為了鼓勵新能源投資，不斷降低銀行貸款利率。2021年，央行推出碳減排支持工具以降低低碳企業(yè)的綠色資金成本，企業(yè)可以按照貸款本金的60%向央行申請?zhí)紲p排貸款，成本僅1.75%，從而降低整體貸款的利息成本。企業(yè)融資利率的降低帶動了企業(yè)加權資金成本的降低，可以考慮更多的項目投資，目前電力集團一般要求投資內部收益率為6%。

隨著國家“雙碳”目標的實施，構建新型電力系統(tǒng)成為國家實現(xiàn)“雙碳”目標的重要抓手。2021年，國務院發(fā)布《2030年前碳達峰行動方案》，要求到2030年風電和太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上，非化石能源消費比重達到25%左右。對于電力集團來說，搶占新能源資源已成為企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，隨著風光大基地建設的深入推進，電力集團也不局限于以單體項目的收益來判斷可行性。

額外性論證中的普遍性分析

通過投資收益的額外性論證以后，擬申報項目還需證明項目本身的差異性和不確定性，即普遍性分析，項目需要證明在同地區(qū)類似項目在沒有CCER支持下可以實施的理由。在新市場環(huán)境下，可再生能源CCER申報的普遍性分析面臨著更大的挑戰(zhàn)。在前期項目較少的情況下，已申報的項目通常通過說明擬申報項目具有唯一性或者通過列舉的方式證明類似項目均已申報CER、自愿減排（VER）或者CCER，來證明申請減排量支持具有普遍意義，但是目前可再生能源發(fā)展迅速，想要證明項目具有差異性較為困難。

2017年國家暫停CCER項目申報，2017~2022年，我國可再生能源裝機規(guī)模分別為6.5億千瓦、7.28億千瓦、7.94億千瓦、9.34億千瓦、10.63億千瓦和12.13億千瓦，其中風電和光伏裝機規(guī)模分別為2.94億千瓦、3.58億千瓦、4.14億千瓦、5.34億千瓦、6.34億千瓦和7.58億千瓦。五年間可再生能源裝機規(guī)模增長2倍，風電和光伏裝機增長2.5倍，而這些新增的機組均是在沒有額外減排的支持下投運。因此，項目差異性的證明存在一定困難，項目只能結合自身實際情況來分析自身的技術、資金和政策等方面的障礙。

綠證制度對額外性論證的影響

國家為緩解可再生能源補貼、提高平價可再生能源收益，推出了綠證制度，規(guī)定1兆瓦可再生能源可以申請1個綠證，價值約為20元/個，折合度電收益為0.02元/千瓦時。對于原帶補貼項目申報CCER來說，該部分收益已包含在補貼當中，不增加額外現(xiàn)金流入，但是對于平價項目來說，能有效增加項目的投資收益，這可能會影響到額外性論證的準確性和公正性。同時綠證制度與CCER申報的實施是否帶來重復補貼的風險，還需要政策予以明確。

目前，電碳聯(lián)動的市場機制已初見端倪，部分試點省份碳交易市場允許受控主體采購綠電或者綠證來抵消范疇二排放，對于排放主體來說更具有吸引力，降低排放可以滿足自身碳中和需要，還可以釋放出價值更高的配額予以補貼。而對于可再生能源項目來說，當兩種補貼折合到度電收益相當后，申請綠證補貼更具有吸引力，一方面可以免于CCER申報的繁瑣程序和成本，另一方面可以擺脫日益降低的排放因子約束。

完善的碳市場需要CCER參與交易，而CCER的供應需要控制在合理的范圍內，既降低受控主體履約成本，又支持社會投資減碳項目。可以通過明確的CCER額外性論證標準來引導準入項目的類型和規(guī)模，從而達到合理控制CCER供應量的目的，具體到可再生能源項目上，投資分析可區(qū)分不同項目類型的實際投資收益，如競爭性配置項目、海上風電項目等，考慮出臺并不斷調整基準收益率標準，并給出普遍性分析的具體操作指引，進一步明確碳市場與綠證市場銜接，讓新能源企業(yè)擁有更多的選擇，從而促進新能源的快速發(fā)展。 

原標題：新市場環(huán)境下可再生能源CCER額外性探討