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自“十三五”我國光伏應用市場進入高速發(fā)展期以來，用地問題一直是行業(yè)公認的“三座大山”之一。時至今日，隨著我國光伏電站裝機進入大規(guī)模增長的新階段，用地風險、租金成本、土地稅費依然是電站投資的最大風險之一。

事實上，由于光伏用地涉能源、國土等多部門管理，多年來用地風險始終居高不下。隨著行業(yè)用地需求的增加，以及國家對于土地紅線的收緊，這一矛盾在近兩年愈發(fā)凸顯。

近日，江蘇泗洪領跑者光伏基地被拆除再度引發(fā)了行業(yè)乃至社會的強烈關注，盡管在去年泗洪領跑者項目已經有部分拆除，但從第三方招標網站獲悉，央企近日針對泗洪光伏項目拆除再次發(fā)起招標，光伏違規(guī)用地再被推到了風口浪尖。

光伏用地的被動“違規(guī)”

2015年的國土5號文以及2017年的國土8號文打開了光伏用地的新空間，從未利用地到農用地、林地，進而催生了農光互補、林光互補、漁光互補等各類光伏+項目，促進了我國光伏應用形式的多樣化以及電站下游市場的快速增長。

但事實上，在近十年的發(fā)展過程中，光伏用地的土地類型、標準以及項目相關手續(xù)的辦理都在不斷變化中，這導致了此前部分合法合規(guī)的項目被動成為“違規(guī)”項目，進而不得不拆除。對于存量電站而言，用新規(guī)來判定既有項目已經成為當前光伏用地面臨的最大風險之一，而這些主打跨界融合發(fā)展的光伏+項目則成為用地風險高發(fā)領域。

以泗洪領跑者項目為例，2017年泗洪領跑者獲批開建，2018年項目陸續(xù)并網。2022年，該項目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)受到生態(tài)環(huán)境保護督察組與淮河水利委員會的核查，要求按《天崗湖湖泊保護規(guī)劃》和淮河水利委員會印發(fā)的審查意見，將要求不符的光伏等設施因地制宜、有計劃地調整退出，做到應清盡清、能清速清。

根據中央生態(tài)環(huán)境保護督察組公示的信息顯示，項目違規(guī)的追溯政策之一系2021年《水利部關于印發(fā)河湖管理范圍內建設項目各流域管理機構審查權限的通知》，這一文件明確由于天崗湖屬于安徽與江蘇的省界湖泊，部分河段需淮河水利委員會審查。2020年泗洪縣《天崗湖保護規(guī)劃》完成編制，而此時距離項目建成并網近2年時間。

往前追溯，泗洪在申報光伏領跑者項目時，按照國家能源局要求完整提交了相關報告。申報資料顯示，泗洪縣水利局批復意見為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發(fā)電應用領跑基地規(guī)劃報告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規(guī)劃報告及實施方案。有參與企業(yè)也表示，泗洪項目前期階段，各企業(yè)都辦理了相關手續(xù)，但政府部門的手續(xù)一時一變，“在當時能辦理、能確認的手續(xù)都是完整的。企業(yè)在前期開發(fā)手續(xù)方面還是非常謹慎的，一些手續(xù)不完整的項目，寧愿拖一下也不會冒險去開工”。

從地方政府主導的盤活存量土地的明星項目，到自然資源部正面全國通報表揚的典型項目案例，再到代表性的“違規(guī)”項目，這樣被動違規(guī)的光伏項目其實并非個例。

明確賠償，但執(zhí)行困難

2017年，中央第三環(huán)境保護督察組對山東省開展了為期一個月的環(huán)境保護督察，微山縣南四湖部分光伏項目建設在環(huán)境保護區(qū)內，被要求勒令拆除，僅月余時間，298MW光伏電站便全部拆除。面對數億元的損失，數家投資企業(yè)將地方政府與管理機構起訴至法院，要求賠償合理損失。

以微山匯能提供的證據為例來看，其所屬項目在推進過程中分別取得了《微山縣人民政府關于調整南四湖省級自然保護區(qū)規(guī)劃的請示》、《微山縣人民政府關于調整南四湖省級自然保護區(qū)規(guī)劃面積的請示》文件，證明其項目所在地均擬調出自然保護區(qū)。此外，還分別取得微山縣發(fā)展和改革局、環(huán)境保護局、水利局、規(guī)劃局、林業(yè)局、國土資源局等部門的審批意見。

最終，該項目仍被認定違規(guī)。山東省高級人民法院判決認為，匯能公司提交的相關請示不能證明項目所在地調出了自然保護區(qū)，各項證據無法推翻違規(guī)事實。但是，該項目違規(guī)并非僅因匯能公司自身原因造成，相關手續(xù)有理由使匯能公司相信縣政府已經允諾其在約定地點建設光伏，基于信賴利益產生的損失以及強拆過程中造成的擴大損失，縣政府應該承擔賠償責任，因此最終判決地方政府應對匯能公司依法予以賠償。

另外幾家投資企業(yè)同樣取得了相似的判決結果，但實際賠償的執(zhí)行并未能順利進行。2020年，部分企業(yè)向最高法提出再審申請，要求明確行政賠償的實體處理。但最高法表示，二審判決以履行判決替代給付判決，依然是對其行政賠償訴訟請求作出了處理，且地方政府正在按照本案生效行政賠償判決對投資企業(yè)的行政賠償請求進行處理，已無再審意義，故駁回再審申請。

這里需要強調的是，在微山項目的訴訟期間，山東省于2019年下發(fā)了《關于調整山東南四湖省級自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)的批復》，調整前保護區(qū)總面積127439.75公頃，調整后111651.07公頃，減少15788.68公頃，部分光伏項目所在區(qū)域調整了出自然保護區(qū)的實驗區(qū)。

項目業(yè)主再次向最高法提起訴訟，要求撤銷光伏項目的違規(guī)認定，但最高法認為，新證據之前涉案光伏項目設施已經被全部強制拆除，事后的規(guī)劃調整并不能影響項目違規(guī)認定的合法性，以此為由申請再審的理由不能成立，故駁回請求，具體賠償請求則另案解決。

盡管“違規(guī)”的光伏項目最終獲得了行政賠償判決，但有專業(yè)人士表示，既然法院已經認定該項目屬于違建，那么按照投資企業(yè)要求兌現賠償的可能性便微乎其微，最后結果如何還要看談判，而投資企業(yè)在該項目中的虧損已經注定。

事實上，投資企業(yè)對光伏用地禁區(qū)幾乎是避之不及，但政策變更則是難以預料的風險，尤其是隨著新版光伏用地管理政策的出臺，各省市再度發(fā)起了對復合光伏項目用地合規(guī)性的核查。因此，建議投資商在立項前期一定要做好項目所在地的背調工作，從土地屬性、地方管理政策以及前期手續(xù)等方面做好萬全應對，以避免后續(xù)損失。

原標題：光伏用地被動“違規(guī)”成最大風險，行政賠償落地艱難