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一、平價(jià)時(shí)代“建設(shè)指標(biāo)”的意義及價(jià)值
“年度開(kāi)發(fā)建設(shè)方案”（俗稱“建設(shè)指標(biāo)”）在補(bǔ)貼時(shí)代具有重要意義，是光伏項(xiàng)目獲得可再生能源補(bǔ)貼的前提條件。2021年開(kāi)始，國(guó)家不再下達(dá)各?。▍^(qū)、市）的年度建設(shè)規(guī)模和指標(biāo)，而是測(cè)算下達(dá)各省年度可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，引導(dǎo)各地?fù)?jù)此安排風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：各省是否還需要下達(dá)“建設(shè)指標(biāo)”？下達(dá)依據(jù)何在？如果沒(méi)有“建設(shè)指標(biāo)”的項(xiàng)目會(huì)有何種法律后果？
《辦法》只正面回答了前兩個(gè)問(wèn)題，即各省仍需下達(dá)“建設(shè)指標(biāo)”，依據(jù)是“根據(jù)本?。▍^(qū)、市）可再生能源發(fā)展規(guī)劃、非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重以及電網(wǎng)接入與消納條件等”，但并未明確沒(méi)有/取消/喪失“建設(shè)指標(biāo)”的法律后果。
《辦法》第21條規(guī)定：“光伏電站項(xiàng)目應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)光伏電站接入電網(wǎng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等有關(guān)要求，科學(xué)合理確定容配比，交流側(cè)容量不得大于備案容量或年度開(kāi)發(fā)建設(shè)方案確定的規(guī)模”，該條規(guī)定了容量合規(guī)角度的“建設(shè)指標(biāo)”的意義。
我們認(rèn)為，“建設(shè)指標(biāo)”實(shí)踐中的意義在于—是光伏項(xiàng)目能夠獲得電網(wǎng)接入的前提條件（對(duì)于風(fēng)電項(xiàng)目而言，獲得“建設(shè)指標(biāo)”更是取得核準(zhǔn)的前提條件），參考《電網(wǎng)公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》（國(guó)能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2021〕49號(hào)）第九條的規(guī)定。很多地方政府的文件中，如廣西發(fā)改委《廣西壯族自治區(qū)加快推進(jìn)既有陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目及配套設(shè)施建設(shè)方案》（桂發(fā)改新能規(guī)〔2022〕229號(hào)）規(guī)定的“建設(shè)指標(biāo)作廢”等后果，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法最終并網(wǎng)。此外還有光伏項(xiàng)目自納入年度建設(shè)方案起2年內(nèi)未投產(chǎn)的，“取消建設(shè)指標(biāo)，項(xiàng)目予以廢止”（而無(wú)論項(xiàng)目已經(jīng)完成了多少工程量建設(shè)）。
河北省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)電光伏發(fā)電項(xiàng)目管理工作的通知》（冀發(fā)改能源〔2022〕628號(hào)）規(guī)定了“部分取消指標(biāo)”的做法，即“2022年12月31日仍未建成并網(wǎng)的，取消未并網(wǎng)部分的建設(shè)計(jì)劃”。
江西省《光伏發(fā)電、風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作指南（2022年）》更是明確獲得“建設(shè)指標(biāo)”是項(xiàng)目開(kāi)工的前提條件，詳見(jiàn)下圖：
此外，《辦法》第9條對(duì)于保障性并網(wǎng)和市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目也僅是重申了《國(guó)家能源局關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2021〕25號(hào)）的規(guī)定，即：保障性并網(wǎng)項(xiàng)目原則上由省級(jí)能源主管部門(mén)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性配置方式確定，市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目通過(guò)自建、合建共享或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等市場(chǎng)化方式落實(shí)并網(wǎng)條件。唯一的細(xì)化在于，市場(chǎng)化并網(wǎng)的項(xiàng)目，由“電網(wǎng)企業(yè)配合省級(jí)能源主管部門(mén)”對(duì)并網(wǎng)條件進(jìn)行認(rèn)定。
另?yè)?jù)我們了解，部分地方政府的文件中，對(duì)于保障性并網(wǎng)的項(xiàng)目也要求配備儲(chǔ)能，如河北省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)電光伏發(fā)電項(xiàng)目管理工作的通知》（冀發(fā)改能源〔2022〕628號(hào)）：“已并網(wǎng)部分按原建設(shè)計(jì)劃執(zhí)行，未并網(wǎng)部分……參照2021年保障性項(xiàng)目建設(shè)方案（計(jì)劃）要求按比例配建儲(chǔ)能。”
二、“倒賣(mài)路條”的認(rèn)定與后果
2014年以來(lái)，國(guó)家能源局先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》（國(guó)能監(jiān)管〔2014〕450號(hào)）等監(jiān)管規(guī)定，其核心內(nèi)容是新能源項(xiàng)目“已辦理核準(zhǔn)（備案）手續(xù)的項(xiàng)目的投資主體在項(xiàng)目投產(chǎn)之前，未經(jīng)核準(zhǔn)（備案）機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體”。
根據(jù)國(guó)家能源局《新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)秩序監(jiān)管報(bào)告（新能源部分）》（國(guó)能監(jiān)管〔2015〕384號(hào)，下稱384號(hào)報(bào)告），對(duì)于有補(bǔ)貼項(xiàng)目被認(rèn)定為違規(guī)變更股權(quán)的，其主要后果是：
1、取消/暫停補(bǔ)貼；
2、將出讓方列入不良信用記錄；
3、行政處罰、公開(kāi)通報(bào)。
進(jìn)入平價(jià)時(shí)代以后，如果被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”會(huì)追究何種后果，目前國(guó)家層面并無(wú)明確的規(guī)范。本次《辦法》第14條也僅僅是重申了上位法律規(guī)范的要求：“項(xiàng)目備案后，項(xiàng)目法人發(fā)生變化，項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模、內(nèi)容發(fā)生重大變更，或者放棄項(xiàng)目建設(shè)的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知備案機(jī)關(guān)并修改相關(guān)信息”。
從地方的規(guī)定來(lái)看，進(jìn)入平價(jià)時(shí)代后，打擊倒賣(mài)路條的規(guī)定仍然存在，例如江西省能源局《關(guān)于做好2021年新增光伏發(fā)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選有關(guān)工作的通知》“項(xiàng)目投資主體（含股東、股權(quán)比例）及主要建設(shè)內(nèi)容在項(xiàng)目全部建成前不得擅自變更，嚴(yán)禁以任何理由倒賣(mài)項(xiàng)目建設(shè)資格。上述情況一經(jīng)發(fā)現(xiàn)取消項(xiàng)目建設(shè)資格，涉及企業(yè)及其主要投資方三年內(nèi)不得參與我省光伏發(fā)電項(xiàng)目配置，并予以通報(bào)。”
三、強(qiáng)調(diào)光伏項(xiàng)目屬于備案制
《辦法》第12條規(guī)定：“按照國(guó)務(wù)院投資項(xiàng)目管理規(guī)定，光伏電站項(xiàng)目實(shí)行備案管理。各省（區(qū)、市）可制定本?。▍^(qū)、市）光伏電站項(xiàng)目備案管理辦法，明確備案機(jī)關(guān)及其權(quán)限等，并向社會(huì)公布。備案機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行備案，不得擅自增減審查條件，不得超出辦理時(shí)限。”
上述規(guī)定看似無(wú)意義的重復(fù)，實(shí)際上針對(duì)了當(dāng)前“整縣開(kāi)發(fā)”背景下，很多地方行政主管部門(mén)曲解“備案制”的含義，仍實(shí)際上對(duì)光伏項(xiàng)目行使行政審批職責(zé)的情況。
例如我們?cè)凇?ldquo;整縣開(kāi)發(fā)”背景下地方政府拒絕光伏項(xiàng)目備案怎么辦？》一文里提到過(guò)的案例，對(duì)于不屬于“整縣開(kāi)發(fā)”的企業(yè)，地方政府有一萬(wàn)種理由拒絕給與備案，比如理由之一就是：未能提供項(xiàng)目依托的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。
根據(jù)《項(xiàng)目核準(zhǔn)備案條例》規(guī)定，實(shí)行備案管理的項(xiàng)目在開(kāi)工前需向備案機(jī)關(guān)提交的信息包括：（1）企業(yè)基本情況；（2）項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容；（3）項(xiàng)目總投資額；（4）項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。備案機(jī)關(guān)收到上述全部信息即為備案。最終司法機(jī)關(guān)認(rèn)定備案機(jī)關(guān)拒絕備案沒(méi)有合法理由，并強(qiáng)調(diào)：政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)不斷改善新能源開(kāi)發(fā)建設(shè)的營(yíng)商環(huán)境，嚴(yán)格落實(shí)“競(jìng)爭(zhēng)不壟斷、工作不暫停”的要求，不得隨意附加條件，提高項(xiàng)目備案的門(mén)檻。
四、電網(wǎng)接入管理
電網(wǎng)接入一直是光伏項(xiàng)目核心、難點(diǎn)問(wèn)題：既有電網(wǎng)確實(shí)“高攀不起”的問(wèn)題，也有部分項(xiàng)目爛尾、拖延導(dǎo)致電網(wǎng)資源閑置浪費(fèi)的問(wèn)題。遺憾的是，《辦法》并沒(méi)有提出具體操作性的辦法。
更加具體的辦法須參考《電網(wǎng)公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》第二章的具體內(nèi)容。《電網(wǎng)公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》第28條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)公開(kāi)電源接入制度，為電源項(xiàng)目業(yè)主查詢相關(guān)信息提供便利，并通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站等方式每月向電源項(xiàng)目業(yè)主公布以下信息：
（一）截至上月末配套送出工程尚未投產(chǎn)的電源項(xiàng)目列表，配套送出工程前期工作進(jìn)展情況，各電源項(xiàng)目業(yè)主提交并網(wǎng)意向書(shū)、接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案報(bào)告時(shí)間，電網(wǎng)企業(yè)出具相應(yīng)受理通知書(shū)、接入系統(tǒng)方案書(shū)面回復(fù)時(shí)間；（二）上述電源項(xiàng)目配套電網(wǎng)工程項(xiàng)目概況、投產(chǎn)計(jì)劃及工程建設(shè)進(jìn)度；
（三）與電網(wǎng)公平開(kāi)放相關(guān)的其他信息。”
《辦法》的第17條規(guī)定“鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)推廣新能源云等信息平臺(tái)，提供項(xiàng)目可用接入點(diǎn)、可接入容量、技術(shù)規(guī)范等信息”，較之《電網(wǎng)公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》更為具體，但可惜屬于“鼓勵(lì)”性質(zhì)。
此外，關(guān)于送出線路電網(wǎng)回購(gòu)問(wèn)題，《辦法》規(guī)定的原則是由電網(wǎng)和光伏電站協(xié)商同意的情況下方可由電網(wǎng)企業(yè)回購(gòu)，較之國(guó)家能源局《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2018〕34號(hào)）“之前相關(guān)接網(wǎng)等輸配電工程由可再生能源發(fā)電項(xiàng)目單位建設(shè)的，電網(wǎng)企業(yè)按協(xié)議或經(jīng)第三方評(píng)估確認(rèn)的投資額在2018年底前完成回購(gòu)”的規(guī)定，似有退步；但也更符合實(shí)際情況--《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》強(qiáng)硬的做法在實(shí)踐中本身就沒(méi)有被很好的執(zhí)行。
五、《辦法》規(guī)定的其他事項(xiàng)
《辦法》第14條規(guī)定：“光伏電站項(xiàng)目備案容量原則上為交流側(cè)容量（即逆變器額定輸出功率之和）。”該條規(guī)定，也是對(duì)前日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)的《可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼核查認(rèn)定有關(guān)政策解釋的通知》（發(fā)改辦運(yùn)行〔2022〕853號(hào)，以下簡(jiǎn)稱853號(hào)文）對(duì)于光伏項(xiàng)目備案證容量認(rèn)定的重申，即：如無(wú)特殊說(shuō)明（如使用漢字“兆瓦”，英文字母“MW”），備案容量均按照交流側(cè)容量認(rèn)定；如使用了英文字母“MWp”，備案容量應(yīng)按照直流側(cè)容量認(rèn)定。由此推斷，備案證寫(xiě)明容量為光伏板多少塊數(shù)量的，有較大可能性認(rèn)定為直流側(cè)容量。
此外，《辦法》第14條還規(guī)定：“項(xiàng)目備案后，項(xiàng)目法人發(fā)生變化，項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模、內(nèi)容發(fā)生重大變更，或者放棄項(xiàng)目建設(shè)的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知備案機(jī)關(guān)并修改相關(guān)信息。”以往項(xiàng)目操作中，企業(yè)放棄項(xiàng)目建設(shè)的，通常不會(huì)主動(dòng)向備案機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備?！掇k法》出臺(tái)后，從項(xiàng)目合規(guī)性角度來(lái)講，今后各企業(yè)應(yīng)更加注重對(duì)放棄項(xiàng)目的報(bào)備程序。備案制與核準(zhǔn)制最大的不同在于無(wú)需原備案機(jī)關(guān)的正式批復(fù)，從我們過(guò)往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們建議企業(yè)可通過(guò)在備案系統(tǒng)中修改相關(guān)信息，或郵寄書(shū)面報(bào)備函的方式向原備案機(jī)關(guān)履行項(xiàng)目信息報(bào)備及修改義務(wù)。
六、結(jié)語(yǔ)
如同國(guó)家能源局官方解讀總結(jié)，《辦法》的核心內(nèi)容是：政府怎么管、企業(yè)怎么干、電網(wǎng)怎么接和運(yùn)行怎么辦，較之以往的規(guī)定更加“接地氣”；但囿于種種客觀情況，也確實(shí)還需要地方政府執(zhí)行部門(mén)出臺(tái)更加細(xì)化、更加易于操作的規(guī)定。
原標(biāo)題：法律角度解讀光伏開(kāi)發(fā)合規(guī)性：平價(jià)指標(biāo)、路條倒賣(mài)、電網(wǎng)接入
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