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一、全國碳市場運(yùn)行特征

2021年7月16日，全國碳市場在北京、上海、武漢三地同時(shí)開市，第一批交易正式開啟。從交易機(jī)制看，全國碳排放交易所仍將采用和各區(qū)域試點(diǎn)一樣以配額交易為主導(dǎo)、以核證自愿減排量為補(bǔ)充的雙軌體系。從交易主體看，全國交易系統(tǒng)在上線初期僅囊括電力行業(yè)的2225家企業(yè)，這些企業(yè)之間相互對結(jié)余的碳配額進(jìn)行交易。與歐盟等相對成熟的市場相比，我國碳市場剛剛起步，總體呈現(xiàn)行業(yè)覆蓋較為單一、市場活躍度較低和價(jià)格調(diào)整機(jī)制不完善等特征。

1.市場活躍度略顯不足，碳交易價(jià)格整體下行

交易雙方處于試探和摸底，碳交易的價(jià)格調(diào)控機(jī)制尚未充分形成。全國碳市場上線運(yùn)營之后，交易雙方仍處于試探和摸底階段，交易規(guī)模仍處于市場整合時(shí)期的低位。據(jù)上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，僅開市當(dāng)天碳交易量超百萬噸，之后五個(gè)交易日的交易量為十幾萬噸，其余日交易量在萬噸以下且部分日成交量不足百噸。與此同時(shí)，碳交易價(jià)格整體下行，7-9月的平均交易價(jià)格分別為50.33元/噸、46.84元/噸和41.76元/噸，截至10月15日，交易價(jià)格較開市當(dāng)日下跌14.3%。根據(jù)清華大學(xué)測算顯示，目前我國全經(jīng)濟(jì)尺度的邊際減排成本大概是7美元，略高于當(dāng)前的交易價(jià)格。因此，當(dāng)前價(jià)格信號并不能準(zhǔn)確反映碳排放許可權(quán)的供給與需求狀況，碳排放價(jià)格對企業(yè)生產(chǎn)決策的影響較小，企業(yè)減排的積極性還不夠高。

2.碳市場體系以配額交易為主，自愿減排為輔

當(dāng)前，全國碳市場建設(shè)以試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，采用配額交易為主導(dǎo)，國家核證自愿減排為輔的雙軌體系。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，我國碳排放配額（CEAs）以免費(fèi)分配為主，未來國家適時(shí)引入有償分配，并鼓勵(lì)排放主體通過國家核證自愿減排，但核證自愿減排量（CCER）交易與抵扣機(jī)制尚未明確。碳排放配額是在國家生態(tài)環(huán)境部每年制定碳排放配額總量及分配方案的基礎(chǔ)上，由各省生態(tài)環(huán)境部門額定分配。若企業(yè)最終年二氧化碳排放量少于國家給予的碳排放配額，剩余的碳排放配額可以作為商品出售；若企業(yè)最終年二氧化碳排放量多于國家給予的碳排放配額，短缺的二氧化碳配額則必須從全國碳交易市場購買，因此碳排放權(quán)作為商品在企業(yè)之間流通，通過市場化手段完成碳排放權(quán)的合理分配。根據(jù)上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，自7月16日上線交易以來，截至2021年10月15日，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計(jì)成交量1815萬噸，累計(jì)成交金額約8.2億元。

3. 碳市場初期僅將電力行業(yè)納入交易

全國碳市場初期僅覆蓋電力行業(yè)，高排放企業(yè)被納入重點(diǎn)排放單位。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的全國碳市場建設(shè)方案，由于各行業(yè)碳排放配額核算方式不同，初期僅將電力行業(yè)納入交易。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，本階段納入全國性碳排放交易主體的企業(yè)須滿足以下條件：屬于全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)的、年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的“溫室氣體重點(diǎn)排放單位”，也就是高碳排放企業(yè)，開市當(dāng)天發(fā)電行業(yè)總計(jì)2225家發(fā)電企業(yè)和自備電廠參與交易。同時(shí)，這一規(guī)定也表明，當(dāng)前僅有被分配到碳排放配額的企業(yè)可以參與交易，個(gè)人與機(jī)構(gòu)投資者暫時(shí)無法參與其中，碳排放權(quán)暫不具備投資屬性。

二、“十四五”時(shí)期全國碳市場的發(fā)展趨勢

國際經(jīng)驗(yàn)表明，與傳統(tǒng)的行政管理手段相比，碳市場既能將溫室氣體控排責(zé)任壓實(shí)到企業(yè)，又能夠?yàn)闇p碳提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，降低全社會的減排成本，帶動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)投資。“十四五”時(shí)期，全國碳排放交易所或?qū){入更多行業(yè)與企業(yè)，強(qiáng)化與自愿減排量抵扣聯(lián)動(dòng)，建立完善的碳價(jià)機(jī)制，加速與地方碳市場的融合，催生更多綠色金融產(chǎn)品，以市場化、漸進(jìn)化的方式，支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保和碳減排技術(shù)的發(fā)展。

1.非電力的“兩高”行業(yè)和企業(yè)將會優(yōu)先納入交易體系

除電力之外的其他“兩高”行業(yè)將逐步納入交易體系。一方面，當(dāng)前各國碳交易體系的覆蓋范圍存在巨大差異，很難找到適用所有體系的單一“正確”方法，但幾乎所有體系均至少涵蓋電力行業(yè)與工業(yè)部門，考慮到不同行業(yè)和排放源之間的巨大差異，行業(yè)排放的占比是決定行業(yè)是否被覆蓋的決定因素。2022年全國碳市場將會以電力行業(yè)作為突破口，按照“成熟一個(gè)、納入一個(gè)”的原則來納入其他行業(yè)。在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)上，石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國內(nèi)民用航空等七大高耗能高排放行業(yè)將被逐步加入到當(dāng)前全國碳交易體系中。另一方面，僅以高碳排放企業(yè)為主體的交易市場從一定程度上避免了市場投機(jī)行為的發(fā)生，但也限制了碳交易市場的活躍程度，降低了市場有效性，很難實(shí)現(xiàn)以市場化手段引導(dǎo)減排的目的。因此，在完善交易制度的前提下，降低企業(yè)入市門檻，并引入第三方投資者會是全面盤活碳交易市場的有效途徑。

2.交易品種和交易方式將日趨多元化

基于碳排放權(quán)衍生的金融產(chǎn)品將趨于多樣化。在當(dāng)前階段碳市場僅涉及碳排放權(quán)配額的現(xiàn)貨交易，交易品種和交易方式較為單一，限制了碳交易市場的活躍程度。2020年9月《中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》獲批，指出在北京城市副中心探索設(shè)立全國自愿減排等碳交易中心，北京綠色交易所將對標(biāo)國際領(lǐng)先的碳市場標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展資源減排交易、探索綠色資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)讓，并借鑒國際碳市場中碳期貨、碳期權(quán)等成熟的經(jīng)驗(yàn)，開展新型碳金融工具。此外，2021年4月，廣州期貨交易所在廣州成立，是以碳排放為首個(gè)品種的創(chuàng)新型期貨交易所，同時(shí)碳排放權(quán)期貨、電力期貨也是未來重要的研究方向。在市場機(jī)制成熟的條件下，期貨、遠(yuǎn)期、期權(quán)、掉期和抵消信用等碳金融衍生品將被逐漸完善和推出。“十四五”時(shí)期，隨著我國碳市場法律框架和信用體系的完善，碳金融市場將快速發(fā)展，將逐步形成現(xiàn)貨、期貨同時(shí)覆蓋，交易模式和交易品種不斷豐富的局面。

3.反映碳排放許可權(quán)稀缺性的價(jià)格機(jī)制將初步形成

隨著碳交易市場的日益成熟，我國碳配額總量及免費(fèi)碳配額比例將逐年下降，碳定價(jià)機(jī)制的完善將加速推進(jìn)。根據(jù)歐盟委員會數(shù)據(jù)顯示，在歐盟碳市場建設(shè)初期（2005-2007年），歐盟碳配額總量為20.58億噸/年（CO2當(dāng)量），均免費(fèi)發(fā)放給企業(yè)。2008-2012年，碳配額總量下降至18.59億噸/年（CO2當(dāng)量），其中10%用于拍賣，到2013年以后，拍賣比重將上升至57%，并且碳配額總量加速遞減。碳配額總量的下降意味著企業(yè)需要更加主動(dòng)減排，免費(fèi)碳配額的下降則意味著企業(yè)在同樣的碳排放量下需購買更多的碳配額實(shí)現(xiàn)碳排放量達(dá)標(biāo)。因此，“十四五”時(shí)期，在“碳達(dá)峰、碳中和”的要求下，我國需制定更高的自愿減排貢獻(xiàn)目標(biāo)來推動(dòng)碳市場的加速發(fā)展。首先，碳配額總量將逐漸過渡至配額減少的市場穩(wěn)定儲備機(jī)制，“資源有償使用”理念的深入樹立推動(dòng)漸進(jìn)式拍賣以及核證自愿減排量交易與抵扣機(jī)制加速完善。其次，隨著配額的收緊以及“雙控”政策的約束，碳價(jià)逐漸上漲也將成為長期趨勢。最后，隨著越來越多行業(yè)加入全國碳交易市場，當(dāng)前基準(zhǔn)線法的配額分配方法并不適用于化工、造紙等細(xì)分產(chǎn)品較多的行業(yè)，以基準(zhǔn)線法和歷史排放法為主的綜合分配方案將日趨完善，反映碳排放許可權(quán)稀缺性的價(jià)格機(jī)制將初步形成。

4.統(tǒng)一的碳排放核算體系將加快建立

碳排放核算體系的建立是碳市場高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。首先，2015年我國發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》以及發(fā)電、鋼鐵、民航、化工、水泥等10個(gè)重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放核算的國家標(biāo)準(zhǔn)，但隨著可再生能源對化石能源的加速替代以及創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展，以電力為代表的主要行業(yè)的核算方法和監(jiān)測體系亟需升級。其次，每個(gè)細(xì)分行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)、核算邊界、認(rèn)證方法、減碳技術(shù)、產(chǎn)品碳足跡等方面的制度目前還不夠完善。最后，對于不同地區(qū)發(fā)展程度不同的企業(yè)而言，一套行之有效且操作便捷的產(chǎn)品碳排放核算方法、制度、數(shù)據(jù)采集以及整理的體系也亟待建立。因此，“十四五”時(shí)期，碳排放將成為生產(chǎn)要素的重要組成部分，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系將加快建立，推動(dòng)不同行業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)、核算和認(rèn)證的統(tǒng)一。

5.全國和地方碳市場的制度協(xié)調(diào)性將不斷加強(qiáng)

碳價(jià)統(tǒng)一是全國和地方碳市場協(xié)調(diào)的首要表現(xiàn)。首先，自我國碳市場試點(diǎn)以來，在政府配額松緊差異，投資機(jī)構(gòu)是否允許進(jìn)入，交易主體的覆范圍，碳金融產(chǎn)品的發(fā)展速度以及企業(yè)對碳交易熟悉和重視程度的差異使得各試點(diǎn)地區(qū)碳價(jià)格的波動(dòng)率差異較大。其次，在市場覆蓋方面，全國碳市場與試點(diǎn)市場的行業(yè)既有交叉但又有較大差異，且交易主體碳排放規(guī)模差異大，不利于形成有效均衡價(jià)格。此外，各地方碳市場規(guī)則如何向全國碳市場規(guī)則統(tǒng)一，且企業(yè)所持配額如何結(jié)轉(zhuǎn)也將是地方碳市場與全國碳市場制度性協(xié)調(diào)需解決的問題。從國際碳市場發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，國家和地區(qū)間碳市場的銜接，可以在更廣范圍及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)有效發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一碳價(jià)，提高減排效率，降低減排成本。因此，“十四五”時(shí)期，地方碳市場與全國碳市場在配額分配方法、交易制度、交易流程、碳價(jià)等方面的制度性協(xié)調(diào)力度將加大，避免市場割裂，維護(hù)市場完整性，進(jìn)而推動(dòng)全國碳市場“一盤棋”。

三、完善全國碳市場的政策建議

建設(shè)全國碳市場是利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景的重要政策工具。建議完善全國碳市場運(yùn)行全流程的體制機(jī)制，加速建立碳排放管理體系，開展碳數(shù)據(jù)信息化建設(shè)，加快專業(yè)人才培養(yǎng)，夯實(shí)碳市場運(yùn)行基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)全國碳市場的穩(wěn)定發(fā)展。

1.完善制度體系建設(shè)，推動(dòng)碳市場穩(wěn)定發(fā)展

建議加快完善全國碳市場建設(shè)全流程的體制機(jī)制，做到市場運(yùn)行有法可依。當(dāng)前全國碳市場的制度框架雖然已經(jīng)基本建立，但由于覆蓋范圍單一，現(xiàn)有的制度均是基于單一行業(yè)。隨著全國碳市場未來不斷納入新的主體與交易產(chǎn)品，單一行業(yè)的制度無法全面支撐，也無法形成有效的監(jiān)管機(jī)制來識別市場中的尋租及違規(guī)行為。因此，應(yīng)盡快通過碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例的國家立法，從而推動(dòng)全國碳市場的運(yùn)行有法可依；加快建立全國碳市場全流程的總量控制機(jī)制、配額分配機(jī)制、交易制度、核證減排量管理制度、監(jiān)管制度以及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，推動(dòng)各部門之間形成協(xié)調(diào)機(jī)制，確保全國碳市場的穩(wěn)定發(fā)展。

2.加快碳排放管理體系建設(shè)，夯實(shí)碳市場運(yùn)行基礎(chǔ)

建議加快建設(shè)國家-行業(yè)-企業(yè)三位一體的碳排放管理體系，夯實(shí)碳市場運(yùn)行基礎(chǔ)。一方面，支持各行業(yè)及科研機(jī)構(gòu)加快研究不同行業(yè)的碳排放核算和統(tǒng)計(jì)方法，加快形成國家層面的碳排放核算和統(tǒng)計(jì)體系，從而明確我國的減排目標(biāo)。另一方面，從市場參與主體入手，提高企業(yè)參與意愿和能力，并基于碳排放核算體系，依托行業(yè)來指導(dǎo)企業(yè)碳核算，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)真實(shí)可信。

3.開展碳數(shù)據(jù)信息化建設(shè)，加快培養(yǎng)專業(yè)化人才

建議針對碳交易市場中多元化的數(shù)據(jù)要求建立統(tǒng)一的信息平臺，通過梳理和調(diào)整碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑和方法，建立全行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)到核算的全鏈條管理，從而有效提高數(shù)據(jù)管理效率，降低管理成本。同時(shí)，推動(dòng)不同行業(yè)加強(qiáng)專職碳核算、碳交易、碳數(shù)據(jù)管理的隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)一批熟悉并掌握碳市場機(jī)制與碳交易工具的專業(yè)人才，進(jìn)一步為全國碳市場的建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

原標(biāo)題：全國碳市場建設(shè)的進(jìn)展、問題及政策建議